Studio Legale Avv. Paola Maddalena Ferrari

Consiglio di Stato sentenza 3568 del 30/06/2021 – respinto il ricorso contro obbligo di green pass


N. 03568/2021 REG.PROV.CAU.

N. 06007/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

Il Presidente

ha pronunciato il presente

DECRETO

sul ricorso numero di registro generale 6007 del 2021, proposto da
omissis, rappresentati e difesi dall’avvocato Francesco Scifo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero Salute, Ministero Interno, Ministero Economia non costituiti in giudizio;
per la riforma

del decreto cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 03624/2021, resa tra le parti, concernente DCPCM 17 GIUGNO 2921

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’istanza di misure cautelari monocratiche proposta dal ricorrente, ai sensi degli artt. 56, 62, co. 2 e 98, co. 2, cod. proc. amm.;

Considerato che l’appello avverso il decreto monocratico cautelare adottato dal Presidente del Tribunale amministrativo regionale, a fronte del testuale disposto normativo di cui all’articolo 56 c.p.a., può essere considerato ammissibile nei soli casi del tutto eccezionali di provvedimento che abbia solo veste formale di decreto ma contenuto sostanzialmente decisorio;

Ritenuto che tali casi di provvedimenti monocratici impugnabili aventi solo veste formale di decreto o “decreti meramente apparenti” si configurano esclusivamente nel caso in cui la decisione monocratica in primo grado non abbia affatto carattere provvisorio ed interinale ma definisca o rischi di definire in via irreversibile la materia del contendere;

Ritenuto che l’istanza cautelare, per quanto ammissibile, non è tuttavia fondata;

Considerato infatti:

1) che le contestate prescrizioni del D.P.C.M. impugnato trovano copertura di fonte primaria nel D.L. n. 52/2021 il cui precetto normativo va applicato per come incorporato dalla legge di conversione n. 87/2021;

2) che le prescrizioni stabilite dal Garante per la riservatezza dei dati personali mantengono la loro efficacia nei confronti delle misure applicative di copertura dell’autorità sanitaria nazionale cui spetta il coordinamento delle iniziative occorrenti;

3) che il “green pass” rientra in un ambito di misure, concordate e definite a livello europeo e dunque non eludibili, anche per ciò che attiene la loro decorrenza temporale, e che mirano a preservare la salute pubblica in ambito sovrannazionale per consentire la fruizione delle opportunità di spostamenti e viaggi in sicurezza riducendo i controlli;

4) che la generica affermazione degli appellanti (pag. 7 appello) secondo cui “allo stato delle conoscenze scientifiche” non vi sarebbe piena immunizzazione e quindi si creerebbe un “lasciapassare falso di immunità”, si pone in contrasto con ampi e approfonditi studi e ricerche su cui si sono basate le decisioni europee e nazionali volte a mitigare le restrizioni anti covid a fronte di diffuse campagne vaccinali;

Considerato quindi che deve essere confermato il decreto del Presidente del T.A.R. del Lazio impugnato in questa sede.

P.Q.M.

Respinge l’istanza cautelare.

Il presente decreto sarà eseguito dall’Amministrazione ed è depositato presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma il giorno 30 giugno 2021.

 Il Presidente
 Franco Frattini

IL SEGRETARIO

Corte costituzionale Sentenza 20 luglio 2021, n. 157 – Immigrazione- Illegittimo negare il gratuito patrocinio allo straniero impossibilitato ad ottenere l’attestazione consolare

Corte costituzionale
Sentenza 20 luglio 2021, n. 157
Presidente: Coraggio – Redattore: Navarretta
[…] nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 79, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (Testo A)», promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione prima, con due ordinanze del 14 giugno 2020, iscritte, rispettivamente, ai numeri 142 e 143 del registro ordinanze 2020 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell’anno 2020.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udita nella camera di consiglio del 9 giugno 2021 la Giudice relatrice Emanuela Navarretta;

deliberato nella camera di consiglio del 10 giugno 2021.

RITENUTO IN FATTO

1.- Con due ordinanze del 14 giugno 2020, identiche nella motivazione ed iscritte, rispettivamente, ai numeri 142 e 143 reg. ord. del 2020, il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione prima, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione – quest’ultimo in relazione sia all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, sia all’art. 3, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, concernente «Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa (Testo A)» – questioni di legittimità costituzionale dell’art. 79, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (Testo A)», nella parte in cui non prevede che, nei casi di impossibile produzione dell’attestazione consolare, i cittadini di Stati non aderenti all’Unione europea possano produrre «forme sostitutive di certificazione, in analogia agli istituti previsti dall’ordinamento nazionale», qualora dimostrino «di aver compiuto tutto quanto esigibile secondo l’ordinaria diligenza per ottenere la prevista attestazione consolare».

2.- In punto di fatto, il giudice rimettente riferisce di doversi pronunciare, in entrambi i giudizi a quibus, sulla richiesta di ammissione al patrocinio a spese dello Stato di due cittadini indiani, G. S. e B. S.

Nelle due ordinanze, il TAR Piemonte espone che le istanze di ammissione a tale beneficio erano state avanzate dinanzi alla Commissione competente e che, a seguito della richiesta di integrazione documentale ai sensi della norma censurata, i due ricorrenti avevano prodotto nei rispettivi giudizi: copie del messaggio di posta elettronica certificata e della lettera raccomandata, inviati all’Ambasciata e al Consolato indiano in Italia, con i quali avevano richiesto l’attestazione della veridicità di quanto dichiarato in ordine ai redditi prodotti all’estero; nonché una autodichiarazione, con la quale ciascuno affermava di non disporre di tali redditi e dava atto di non aver avuto riscontro da parte dell’autorità consolare.

In ambedue i provvedimenti introduttivi del giudizio di legittimità costituzionale, il Collegio rimettente riferisce che il giudice delegato per i rispettivi procedimenti, visto il verbale della Commissione per l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, rigettava le istanze, dal momento che i ricorrenti non avevano prodotto la certificazione dell’autorità consolare competente che, ai sensi dell’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia, avrebbe dovuto attestare la veridicità di quanto indicato relativamente ai redditi prodotti all’estero.

Il rimettente, infine, riferisce che i ricorrenti avevano proposto reclamo per la revoca del decreto di esclusione dal patrocinio a spese dello Stato.

3.- In punto di rilevanza, il rimettente espone che «una pedissequa applicazione della littera legis comporterebbe la reiezione del reclamo con conferma della mancata ammissione al patrocinio a spese dello Stato», sicché la norma censurata condizionerebbe la decisione sul ricorso presentato dagli istanti.

3.1.- Il giudice a quibus non ritiene, d’altro canto, possibile un’interpretazione della disposizione costituzionalmente orientata, in quanto non reputa praticabile l’estensione analogica dell’art. 94, comma 2, t.u. spese di giustizia, difettando sia la lacuna normativa sia l’eadem ratio fra le due norme. In particolare, questa Corte, con la sentenza n. 237 del 2015, avrebbe rimarcato l’intenzione del legislatore di differenziare i regimi di accesso al patrocinio a spese dello Stato, in ragione della diversità di interessi coinvolti nel processo penale rispetto agli altri giudizi.

4.- Tanto premesso, e passando ad argomentare sulla non manifesta infondatezza, il Collegio rimettente sostiene che la norma censurata comporterebbe un irragionevole vulnus al principio di eguaglianza nell’accesso alla tutela giurisdizionale, in quanto condizionerebbe il beneficio del patrocinio a spese dello Stato, per i cittadini di Paesi non aderenti all’Unione europea, al rispetto di incombenze documentali, non sostituibili, neanche in caso di «inerzia di un soggetto pubblico terzo», «con gli istituti di semplificazione amministrativa e decertificazione documentale, previsti, invece, per i cittadini italiani e dell’Unione europea».

4.1.- In particolare, il giudice a quibus ritiene che l’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia priverebbe di effettività l’art. 24 Cost., che, al terzo comma, richiede, viceversa, di assicurare ai non abbienti, con appostiti istituti, i mezzi per agire e difendersi, onde salvaguardare la pienezza del diritto alla tutela giurisdizionale consacrato nel suo primo comma.

4.2.- L’«effettività dell’accesso alla tutela giurisdizionale» – secondo il rimettente – «sarebbe [in particolare] svuotata della propria portata sostanziale [in quanto si farebbe gravare il rischio] dell’inerzia degli apparati amministrativi degli uffici consolari dei Paesi non appartenenti all’Unione europea [su] stranieri non abbienti». La disposizione violerebbe, dunque, l’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto, in contrasto «con un naturale e immanente principio di auto-responsabilità», non prevede «un meccanismo alternativo che consenta al richiedente di prescindere dalla mancata collaborazione delle proprie Autorità consolari». Tale rilievo è aggravato, secondo il giudice a quibus, dalla considerazione che alcuni ordinamenti potrebbero finanche «disconoscere un obbligo di conclusione del procedimento a istanza di parte».

4.3.- Il vulnus risulterebbe, inoltre, confermato dal riferimento all’art. 113 Cost., secondo cui «è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi contro gli atti della pubblica amministrazione». «L’effettività di questa tutela» – rileva il giudice a quibus in riferimento al citato parametro costituzionale – «corre sul filo della concreta accessibilità su un [piano] di eguaglianza sostanziale per tutti […] non tollerando discriminazioni – dirette o indirette, de iure o de facto – fondate sullo status civitatis».

4.4.- Parimenti, il diritto a un accesso effettivo alla giustizia per coloro che non dispongano di sufficienti risorse troverebbe ulteriore protezione nell’art. 117, primo comma, Cost., relativamente all’art. 47 CDFUE, secondo cui «[o]gni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo» (paragrafo 1); «[a] coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia» (paragrafo 3).

4.5.- Giunto alla conclusione che la norma censurata si ponga in contrasto con i citati parametri costituzionali, il rimettente ritiene che, onde recuperare «[l]a tenuta costituzionale» della disposizione, basterebbe che essa «prevedesse, in via additiva, il soddisfacimento dell’onere documentale», «tramite forme sostitutive di certificazione, in analogia agli istituti previsti dall’ordinamento nazionale», «nei casi di impossibilità, comprovando di aver compiuto tutto quanto esigibile secondo l’ordinaria diligenza per ottenere la prevista attestazione consolare, valutazione quest’ultima da rimettersi al prudente apprezzamento del giudicante».

4.6.- Alla denuncia della violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, che sfocia nella citata richiesta di pronuncia additiva, si aggiunge, ancora, la censura, sempre rispetto al medesimo parametro costituzionale, di una irragionevole disparità di trattamento fra stranieri di diverse nazionalità, a seconda della reattività e dell’efficienza dei rispettivi apparati burocratici.

4.7.- Infine, il giudice a quibus rileva un «profilo di tensione» della norma censurata in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., relativamente a «tutte le convenzioni internazionali, stipulate e stipulande dallo Stato [i]taliano, che prevedano bilateralmente e multilateralmente l’estensione degli istituti della decertificazione amministrativa». L’art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000, prevede, infatti, che i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea autorizzati a soggiornare nel territorio dello Stato «possono utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47» dello stesso d.P.R., nei casi in cui la produzione delle stesse avvenga in applicazione di convenzioni internazionali fra l’Italia ed il Paese di provenienza del dichiarante».

5.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.

5.1.- Secondo la difesa erariale, le questioni sarebbero inammissibili, innanzitutto, per difetto di rilevanza, dal momento che il ricorso avverso il decreto prefettizio, che aveva negato la conversione del permesso di soggiorno per lavoro stagionale, è stato accolto con le sentenze n. 253 e n. 254 del 2020 dall’autorità giurisdizionale rimettente. Di conseguenza, la rilevanza non sussisterebbe per un duplice motivo: da un lato, se il ricorrente ha ottenuto il bene della vita a cui aspirava, ciò significa – a parere dell’Avvocatura generale – che l’accesso alla tutela è stato pieno ed effettivo; dall’altro lato, «se il giudice amministrativo ha deciso il ricorso in relazione al quale era stato chiesto il gratuito patrocinio, non può, poi, con successiva ordinanza […] sollevare questione di legittimità costituzionale».

5.2.- Una seconda eccezione di inammissibilità riguarda il carattere manipolativo della sentenza invocata dal rimettente, che non sarebbe praticabile nel contesto normativo di riferimento.

L’istituto del patrocinio a spese dello Stato rientra nella disciplina processuale, per la quale il legislatore gode di ampia discrezionalità, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte. Nell’esercizio di tale discrezionalità, il legislatore avrebbe individuato alcune regole valide per il solo processo penale, tra cui quella che ammette l’autodichiarazione, qualora sia impossibile ottenere la certificazione da parte dell’autorità consolare. Nell’ottica, dunque, della differenziazione tra distinti giudizi, tale norma, a parere dell’Avvocatura generale, sarebbe espressione della volontà di escludere la possibilità di autodichiarazione nei giudizi diversi da quello penale.

Di conseguenza, nel descritto quadro normativo, risulterebbe inammissibile una pronuncia, come quella proposta dal Collegio rimettente, connotata da un elevato tasso di manipolatività.

6.- In ogni caso, le questioni di legittimità costituzionale risulterebbero, a parere dell’Avvocatura, non fondate.

In relazione ai primi due parametri evocati – gli artt. 24 e 113 Cost. – la difesa erariale afferma che la diversa disciplina prevista dal legislatore per alcune fattispecie, quali il processo penale (art. 94 t.u. spese di giustizia) o quello avverso il provvedimento di espulsione (art. 142 t.u. spese di giustizia), troverebbe giustificazione nella loro peculiarità, mentre la norma censurata non priverebbe di effettività l’accesso alla tutela giurisdizionale, ma realizzerebbe un indispensabile contemperamento fra contrapposti interessi, in un sistema a risorse economiche limitate.

In riferimento all’art. 3 Cost., l’Avvocatura generale considera che l’autocertificazione rinviene il proprio fondamento nella disciplina di cui al d.P.R. n. 445 del 2000, ovvero nella verificabilità d’ufficio delle dichiarazioni sostitutive di certificazione. Per il cittadino di uno Stato che non possa invocare neppure una convenzione bilaterale con l’Italia non sarebbe possibile un controllo di questo tipo; di conseguenza, non sarebbe consentito autocertificare il possesso dei requisiti per l’accesso al beneficio.

A parere dell’Avvocatura generale, infine, non risulterebbe sviluppato adeguatamente il richiamo al parametro di cui all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 47 CDFUE, che trova applicazione nei soli settori ascrivibili alla competenza del diritto dell’Unione europea. Il giudice rimettente non avrebbe, in particolare, motivato perché il diritto che il ricorrente intendeva tutelare in sede giudiziale ricadrebbe nel raggio di applicazione del parametro interposto, tanto più che la fattispecie – la conversione di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro – non sembrerebbe rientrare né nell’ambito riconducibile all’art. 15 CDFUE (Libertà professionale e diritto di lavorare), né in quello riferibile all’art. 19 CDFUE (Protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione).

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- Con due ordinanze del 14 giugno 2020, identiche nella motivazione ed iscritte, rispettivamente, ai numeri 142 e 143 reg. ord. del 2020, il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione prima, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione – quest’ultimo in relazione sia all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, sia all’art. 3, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, concernente «Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa (Testo A)» – questioni di legittimità costituzionale dell’art. 79, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (Testo A)», nella parte in cui non prevede che, nei casi di impossibile produzione dell’attestazione consolare, i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea possano produrre «forme sostitutive di certificazione, in analogia agli istituti previsti dall’ordinamento nazionale», qualora dimostrino «di aver compiuto tutto quanto esigibile secondo l’ordinaria diligenza per ottenere la prevista attestazione consolare».

1.1.- L’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia stabilisce, infatti, che «[p]er i redditi prodotti all’estero, il cittadino di Stati non appartenenti all’Unione europea correda l’istanza con una certificazione dell’autorità consolare competente, che attesta la veridicità di quanto in essa indicato».

2.- Il giudice rimettente riferisce di doversi pronunciare, in entrambi i giudizi a quibus, sul rigetto della richiesta di ammissione al patrocinio a spese dello Stato di due cittadini indiani, la cui istanza era stata respinta dal giudice delegato, visto il verbale della commissione competente, proprio in ragione della mancata presentazione della certificazione dell’autorità consolare, richiesta dalla norma censurata.

In punto di rilevanza, il TAR Piemonte evidenzia, pertanto, che l’applicazione di tale disposizione condiziona l’esito dei giudizi a quibus.

3.- Secondo il Collegio, se l’esclusione dal patrocinio a spese dello Stato di uno straniero non abbiente, cittadino di un Paese non appartenente all’Unione europea, «viene a dipendere dall’inerzia di un soggetto pubblico terzo, non sopperibile […] con gli istituti di semplificazione amministrativa e decertificazione documentale previsti, invece, per i cittadini italiani e dell’Unione europea», si verrebbe a creare un irragionevole vulnus al principio di eguaglianza nell’accesso alla tutela giurisdizionale.

In particolare, la norma censurata si porrebbe irragionevolmente in contrasto con l’effettività del diritto alla tutela giurisdizionale, violando gli artt. 3, 24, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 47 CDFUE, poiché «svuoterebbe tale diritto della [sua] portata sostanziale in conseguenza dell’inerzia degli apparati amministrativi degli uffici consolari dei Paesi non appartenenti all’Unione europea». La disposizione, pertanto, contrasterebbe con il principio di autoresponsabilità, riconducibile alla ragionevolezza, di cui al citato art. 3 Cost., là dove addosserebbe al richiedente le conseguenze sfavorevoli di un comportamento a lui non riferibile.

Infine, il rimettente denuncia una irragionevole disparità di trattamento fra cittadini di differenti Paesi non aderenti all’Unione europea, in ragione della possibile diversa efficienza dei rispettivi apparati burocratici, nonché – in relazione all’art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000 – una violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., relativamente a «tutte le convenzioni internazionali, stipulate e stipulande dallo Stato Italiano, che prevedano bilateralmente e multilateralmente l’estensione degli istituti della decertificazione amministrativa».

4.- Secondo il rimettente per recuperare «[la] tenuta costituzionale» della disposizione sarebbe necessario che essa «prevedesse, in via additiva, il soddisfacimento dell’onere documentale», tramite «forme sostitutive di certificazione, in analogia agli istituti previsti dall’ordinamento nazionale», «nei casi di impossibilità [ad ottenere la prevista attestazione consolare], comprovando di aver compiuto tutto quanto esigibile secondo l’ordinaria diligenza […], valutazione quest’ultima da rimettersi al prudente apprezzamento del giudicante».

5.- Le due ordinanze di rimessione pongono questioni sostanzialmente identiche in relazione alle disposizioni censurate e ai parametri evocati: pertanto, i giudizi vanno riuniti per essere congiuntamente esaminati e decisi con un’unica sentenza.

6.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.

6.1.- Con una prima eccezione, l’Avvocatura generale fa presente che i giudizi principali, per i quali gli istanti avevano richiesto l’accesso al patrocinio a spese dello Stato, sono stati decisi con le sentenze n. 253 e n. 254 del 2020, dalla stessa autorità giurisdizionale rimettente. Di conseguenza, secondo la difesa erariale, la rilevanza non sussisterebbe, avendo i ricorrenti ottenuto il bene della vita a cui aspiravano, il che dimostrerebbe un accesso pieno ed effettivo alla tutela giurisdizionale. Inoltre, «se il giudice amministrativo ha deciso il ricorso in relazione al quale era stato chiesto il gratuito patrocinio, non può poi, con successiva ordinanza […] sollevare questione di legittimità costituzionale», in quanto si sarebbe «spogliato del processo».

L’eccezione non è fondata.

La decisione sul patrocinio a spese dello Stato è diversa e indipendente rispetto a quella relativa al merito della controversia, il che rende possibile una sua adozione «in ogni tempo […] e, dunque, sia prima che la causa pervenga alla sentenza sia dopo la pronuncia definitiva» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 20 febbraio 2020, n. 4315, nello stesso senso anche Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanza 15 novembre 2018, n. 29462).

D’altro canto, i giudizi sull’ammissione al patrocinio a spese dello Stato incidono sull’imputazione dei costi relativi al compenso dovuto al difensore per l’opera prestata nell’ambito del processo. Il TAR Piemonte, con le sentenze n. 253 e n. 254 del 2020, con le quali ha deciso le questioni relative all’annullamento del decreto prefettizio di rigetto della domanda di conversione del permesso di soggiorno, si è riservato, non a caso, di pronunciarsi sia sull’ammissione al patrocinio a spese dello Stato sia sulle spese di giudizio. Non può, pertanto, ritenersi che si sia «spogliato del processo».

Per le ragioni esposte cade il dubbio sulla rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia, norma che trova sicura applicazione nei giudizi a quibus, dal momento che i soggetti istanti sono cittadini di uno Stato non appartenente all’Unione europea. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, ai fini dell’ammissibilità delle questioni, è sufficiente che la norma impugnata sia applicabile nel giudizio a quo (sentenze n. 253 del 2019, n. 46 e n. 5 del 2014 e n. 294 del 2011) e che la pronuncia di accoglimento possa influire «sull’esercizio della funzione giurisdizionale, quantomeno sotto il profilo del percorso argomentativo che sostiene la decisione del processo principale (tra le molte, sentenza n. 28 del 2010)» (sentenza n. 20 del 2016; in senso conforme sentenza n. 84 del 2021).

6.2.- L’Avvocatura generale ha sollevato, poi, una seconda eccezione di inammissibilità, adducendo che il rimettente avrebbe invocato una sentenza manipolativa non costituzionalmente obbligata in una materia riservata alle scelte discrezionali del legislatore.

Anche questa eccezione non è fondata.

Vero è che questa Corte ha più volte ribadito che le scelte adottate dal legislatore nel regolare l’istituto del patrocinio a spese dello Stato sono connotate da una rilevante discrezionalità, che è doveroso preservare (sentenza n. 47 del 2020; ordinanze n. 3 del 2020 e n. 122 del 2016).

Tuttavia, questo non sottrae tale normazione al giudizio sulla legittimità costituzionale, in presenza di una «manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte adottate (da ultimo, sentenze n. 97 del 2019 e n. 81 del 2017; ordinanza n. 3 del 2020)» (sentenza n. 47 del 2020), in quanto è necessario «evitare zone franche immuni dal sindacato di legittimità costituzionale, tanto più ove siano coinvolti i diritti fondamentali e il principio di eguaglianza, che incarna il modo di essere di tali diritti» (sentenza n. 63 del 2021).

Deve poi aggiungersi che la «ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale risulta […] condizionata non tanto dall’esistenza di un’unica soluzione costituzionalmente obbligata, quanto dalla presenza nell’ordinamento di una o più soluzioni costituzionalmente adeguate, che si inseriscano nel tessuto normativo coerentemente con la logica perseguita dal legislatore (si veda, da ultimo, la sentenza n. 252 del 2020 e in senso conforme le sentenze n. 224 del 2020; n. 99 del 2019; n. 233, n. 222 e n. 41 del 2018; n. 236 del 2016)» (sentenza n. 63 del 2021). In tale prospettiva, onde non sovrapporre la propria discrezionalità a quella del Parlamento, la valutazione della Corte deve essere condotta attraverso «”precisi punti di riferimento e soluzioni già esistenti” (ex multis, sentenze n. 224 del 2020 e n. 233 e n. 222 del 2018; n. 236 del 2016)» (sentenza n. 63 del 2021).

Nello specifico contesto, il giudice rimettente sollecita un intervento additivo di questa Corte, che in effetti rinviene nell’ordinamento «precisi punti di riferimento» sia nell’art. 94, comma 2, t.u. spese di giustizia sia nell’art. 16 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato), che richiama espressamente il citato art. 94.

7.- Nel merito, occorre, innanzitutto, verificare se l’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia contrasti con l’art. 3 Cost., in coordinamento con gli artt. 24 e 113 Cost., nella parte in cui non prevede che i cittadini di Stati non aderenti all’Unione europea possano presentare «forme sostitutive di certificazione», «comprovando di aver compiuto tutto quanto esigibile secondo l’ordinaria diligenza per ottenere la prevista attestazione consolare», la cui allegazione risulta, pertanto, impossibile.

8.- Le questioni sono fondate.

8.1.- La norma censurata si inquadra nell’ambito della disciplina sul patrocinio a spese dello Stato, vòlto a dare attuazione alla previsione costituzionale, secondo cui devono essere assicurati «ai non abbienti […] i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione» (art. 24, terzo comma, Cost.).

L’istituto serve, dunque, a rimuovere, in armonia con l’art. 3, secondo comma, Cost. (sentenza n. 80 del 2020), «le difficoltà di ordine economico che possono opporsi al concreto esercizio del diritto di difesa» (sentenza n. 46 del 1957, di seguito citata dalla sentenza n. 149 del 1983; in senso analogo, le sentenze n. 35 del 2019, n. 175 del 1996 e n. 127 del 1979), assicurando l’effettività del diritto ad agire e a difendersi in giudizio, che il secondo comma del medesimo art. 24 Cost. espressamente qualifica come diritto inviolabile (sentenze n. 80 del 2020, n. 178 del 2017, n. 101 del 2012 e n. 139 del 2010; ordinanza n. 458 del 2002).

«L’azione in giudizio per la difesa dei propri diritti», ha osservato questa Corte, «è essa stessa il contenuto di un diritto, protetto dagli articoli 24 e 113 della Costituzione e da annoverarsi tra quelli inviolabili, riconducibili all’art. 2 della Costituzione […] e caratterizzanti lo stato democratico di diritto» (sentenza n. 26 del 1999; in senso conforme sentenze n. 238 del 2014, n. 120 del 2014 e ordinanza n. 386 del 2004). Esso è riconosciuto a tutti, dal primo comma dell’art. 24 Cost., e a tutti spetta, com’è proprio dei diritti ascrivibili all’alveo dell’art. 2 Cost., riferito in maniera cristallina all’uomo.

8.2.- D’altro canto, la natura inviolabile del diritto ad accedere ad una tutela effettiva, ai sensi dell’art. 24, terzo comma, Cost., non lo sottrae al bilanciamento di interessi che, per effetto della scarsità delle risorse, si rende necessario rispetto alla molteplicità dei diritti che ambiscono alla medesima tutela.

Questa Corte «ha sottolineato che, in tema di patrocinio a spese dello Stato, è cruciale l’individuazione di un punto di equilibrio tra garanzia del diritto di difesa per i non abbienti e necessità di contenimento della spesa pubblica in materia di giustizia (sentenza n. 16 del 2018)» (sentenza n. 47 del 2020).

In tale «prospettiva si spiega», prosegue la sentenza n. 47 del 2020, «che per tutti i processi diversi da quello penale (civile, amministrativo, contabile, tributario e di volontaria giurisdizione) per il riconoscimento del beneficio è richiesto […] che le ragioni di chi agisce o resiste “risultino non manifestamente infondate”», onde evitare che i non abbienti siano indotti «a intentare cause palesemente infondate senza dover tener conto del loro peso economico». Diversamente, «[a]ppare giustificato [che, nel caso del processo penale, in cui l’azione viene subita da chi aspira al patrocinio a spese dello Stato], venga assicurata […] una più intensa protezione, sganciando l’ammissione al beneficio de quo da qualsiasi filtro di non manifesta infondatezza delle ragioni del soggetto interessato» (ancora sentenza n. 47 del 2020).

Appare allora evidente la motivazione che può rendere non irragionevole il variare di talune regole in funzione dei processi interessati dalla richiesta di accesso al patrocinio a spese dello Stato (si vedano, in senso analogo, anche le ordinanze n. 270 del 2012, n. 201 del 2006 e 350 del 2005, con riferimento alla liquidazione degli onorari e dei compensi ai difensori, di cui all’art. 130, t.u. spese di giustizia, e la sentenza n. 237 del 2015, relativa alla quantificazione dei limiti di reddito, di cui all’art. 92, t.u. spese di giustizia). Non viene in considerazione un presunto diverso rango assiologico del diritto alla tutela giurisdizionale, associato ai differenti processi, quanto piuttosto sono le caratteristiche di questi ultimi a poter condizionare il bilanciamento di interessi rispetto a specifiche disposizioni.

«Va da sé», ha rilevato sempre questa Corte, «che [la] diversità fra “gli interessi civili” e le “situazioni tutelate che sorgono per effetto dell’esercizio della azione penale” implica non già la determinazione di una improbabile gerarchia di valori fra gli uni e le altre, ma soltanto l’affermazione dell’indubbia loro distinzione, tale da escludere una valida comparabilità fra istituti che concernano ora gli uni ora le altre (in particolare, le ordinanze n. 270 del 2012; n. 201 del 2006 e n. 350 del 2005)» (sentenza n. 237 del 2015).

8.3.- Tanto premesso, il testo unico in materia di spese di giustizia introduce, nell’art. 119, con riferimento al patrocinio a spese dello Stato nei processi civile, amministrativo, contabile e tributario, una equiparazione al trattamento previsto per il cittadino italiano di quello relativo allo «straniero regolarmente soggiornante sul territorio nazionale al momento del sorgere del rapporto o del fatto oggetto del processo da instaurare».

Sennonché, a fronte di tale equiparazione, l’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia stabilisce che, per i soli cittadini di Paesi non aderenti all’Unione europea, «i redditi prodotti all’estero [debbano essere certificati dalla] autorità consolare competente, che attest[i] la veridicità di quanto in essa indicato», senza contemplare alcun rimedio all’eventuale condotta non collaborativa di tale autorità e, dunque, all’impossibilità di produrre la relativa certificazione.

Per converso, nella disciplina riservata al processo penale, l’art. 94, comma 2, t.u. spese di giustizia prevede che «in caso di impossibilità a produrre la documentazione richiesta ai sensi dell’art. 79, comma 2, il cittadino di Stati non appartenenti all’Unione europea, la sostituisce, a pena di inammissibilità, con una dichiarazione sostitutiva di certificazione».

8.4.- Orbene, deve rilevarsi, innanzitutto, che l’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia palesa rilevanti distonie, posto che, avvalendosi del mero criterio della cittadinanza, richiede, stando alla sua lettera, la certificazione dell’autorità consolare competente per i redditi prodotti all’estero solo ai cittadini di Stati non aderenti all’Unione europea e non anche a quelli italiani o ai cittadini europei, che pure possano aver prodotto redditi in Paesi terzi rispetto all’Unione europea; al contempo, la medesima disposizione sembra pretendere dai cittadini degli Stati non aderenti all’Unione europea la certificazione consolare per qualsivoglia reddito prodotto all’estero, compresi quelli realizzati in Paesi dell’Unione.

Ma soprattutto, anche a voler prescindere da tali anomalie, non può tacersi la manifesta irragionevolezza che deriva dalla mancata previsione, nell’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia, per i processi civile, amministrativo, contabile e tributario, di un meccanismo che – come, viceversa, stabilisce per il processo penale l’art. 94, comma 2, t.u. spese di giustizia – consenta di reagire alla mancata collaborazione dell’autorità consolare, così bilanciando la necessità di richiedere un più rigoroso accertamento dei redditi prodotti in Paesi non aderenti all’Unione europea, per i quali è più complesso accertare la veridicità di quanto dichiarato dall’istante, con l’esigenza di non addebitare al medesimo richiedente anche il rischio dell’impossibilità di procurarsi la specifica certificazione richiesta.

8.5.- La distinzione tra processo penale e altri processi (civile, amministrativo, contabile e tributario) può giustificare, dunque, – come sopra illustrato – che vengano ritenute non irragionevoli, se correlate alle diverse caratteristiche e implicazioni dei vari processi, talune differenziazioni nella disciplina del patrocinio a spese dello Stato. Tuttavia, tale dicotomia non può in alcun modo legittimare, rispetto ai parametri costituzionali invocati, la mancata previsione di un correttivo, nell’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia, che permetta di superare l’ostacolo creato dalla condotta omissiva, o in generale non collaborativa, dell’autorità consolare.

8.5.1.- La disposizione censurata, infatti, in contrasto con la ragionevolezza e con il principio di autoresponsabilità, inficia la possibilità di un accesso effettivo alla tutela giurisdizionale, facendo gravare sullo straniero proveniente da un Paese non aderente all’Unione europea il rischio dell’impossibilità di produrre la sola documentazione ritenuta necessaria, a pena di inammissibilità, per comprovare i redditi prodotti all’estero.

Più precisamente, la norma censurata sottende, secondo il diritto vivente, una presunzione che lo straniero abbia redditi all’estero (si vedano Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione di Napoli, sentenze 3 maggio 2021, n. 2913, 30 aprile 2021, n. 2887, 28 aprile 2021, n. 2777; Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione di Roma, sentenza 13 gennaio 2020, n. 298, decreti 22 ottobre 2018, n. 10237 e 19 luglio 2018, n. 8135; Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sentenza 11 ottobre 2019, n. 1350; Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 30 luglio 2020, n. 16424; con la sola eccezione della sentenza della Corte di cassazione, sezione quarta penale, sentenza 9 febbraio 2018, n. 6529). Tale presunzione implica un onere gravoso, specie quando la prova abbia un contenuto negativo, poiché tali redditi in effetti non sussistono, il che può ritenersi ipotesi non rara, se è vero che spesso è proprio lo stato di indigenza ad indurre le persone ad emigrare. Inoltre, sempre la norma censurata consente di vincere la presunzione solo con le forme documentali da essa previste, vale a dire con la certificazione dell’autorità consolare competente, prescindendo dall’eventuale esistenza di altre prove circa l’effettiva consistenza dei propri redditi all’estero. Ma soprattutto, e questo è il profilo che palesa nella maniera più evidente il vulnus costituzionale, l’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia fa gravare sull’istante il rischio del fatto del terzo (ossia l’autorità consolare), la cui eventuale inerzia o inadeguata collaborazione rendano impossibile produrre tempestivamente la corretta certificazione richiesta.

Questa Corte, viceversa, anche di recente ha ribadito, relativamente alla documentazione necessaria ad accedere ai benefici dell’edilizia residenziale pubblica, che non possono «gravare sul richiedente le conseguenze del ritardo o delle difficoltà nell’acquisire la documentazione in parola, ciò che la renderebbe costituzionalmente illegittima in quanto irragionevolmente discriminatoria» (sentenza n. 9 del 2021).

Gli stessi principi sono stati, del resto, affermati in materia di notifiche, là dove la Corte ha ritenuto «palesemente irragionevole, oltre che lesivo del diritto di difesa del notificante, che un effetto di decadenza possa discendere […] dal ritardo nel compimento di un’attività riferibile non al medesimo notificante, ma a soggetti diversi […] e che, perciò resta del tutto estranea alla sfera di disponibilità del primo» (sentenza n. 447 del 2002, che estende a tutte le notifiche quanto già previsto per le notifiche all’estero dalla sentenza n. 69 del 1994. Il principio generale è stato poi ripreso dalle sentenze n. 3 del 2010, n. 318 del 2009, n. 28 del 2004 e dalle ordinanze n. 154 del 2005, n. 118 del 2005 e n. 153, n. 132 e n. 97 del 2004).

In definitiva, contrasta con gli artt. 3, 24 e 113 Cost. una previsione, come quella della norma censurata, che fa gravare sull’istante il rischio della impossibilità di produrre una specifica prova documentale richiesta per ottenere il godimento del patrocinio a spese dello Stato; essa, infatti, impedisce – a chi è in una condizione di non abbienza – l’effettività dell’accesso alla giustizia, con conseguente sacrificio del nucleo intangibile del diritto alla tutela giurisdizionale.

8.5.2.- Tanto considerato, risulta meritevole di accoglimento la richiesta del rimettente di una pronuncia additiva, che eviti il contrasto con il principio di autoresponsabilità, tramite l’aggiunta di una previsione che già trova riscontro nella disciplina dettata dall’art. 94, comma 2, t.u. spese di giustizia, per il processo penale, nonché dall’art. 16 del d.lgs. n. 25 del 2008, per l’impugnazione in sede giurisdizionale delle decisioni sullo status di rifugiato, che al medesimo art. 94 si richiama. Il problema relativo alla documentazione dei redditi prodotti in Paesi non aderenti all’Unione europea non presenta, infatti, a ben vedere, alcuna ragionevole correlazione con la natura dei processi, nei quali si richiede il beneficio del patrocinio a spese dello Stato.

In linea, dunque, con le citate disposizioni, la legittimità costituzionale dell’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia può essere ricostituita, integrando la previsione sull’onere probatorio, con la possibilità per l’istante di produrre, a pena di inammissibilità, una «dichiarazione sostitutiva di certificazione» relativa ai redditi prodotti all’estero, una volta dimostrata l’impossibilità di presentare la richiesta certificazione.

In tal modo, analogamente a quanto previsto per il processo penale e per l’impugnazione in sede giurisdizionale dello status di rifugiato, la disposizione censurata può essere resa conforme alla disciplina generale che concretizza il principio di autoresponsabilità.

Tale principio, che implica quale corollario quello secondo cui ad impossibilia nemo tenetur, non solo esclude che si possa far gravare sull’istante il rischio dell’impossibilità di procurarsi la documentazione consolare, ma oltretutto impedisce di pretendere la probatio spesso diabolica del fatto oggettivo costitutivo di un’impossibilità in termini assoluti. Questo sposta la categoria dell’impossibilità verso una accezione relativa, che si desume in controluce rispetto al comportamento esigibile, suscettibile cioè di essere preteso in base alla regola di correttezza, nella misura dell’impegno derivante dal canone di diligenza: l’impossibilità relativa inizia (ed è implicitamente dimostrata) là dove finisce il comportamento esigibile (ex fide bona e) secondo diligenza (in termini simili sentenza n. 9 del 2021).

Non a caso, anche nell’interpretazione che dell’art. 94, comma 2, t.u. spese di giustizia offre la Corte di cassazione, il cittadino di Paesi non aderenti all’Unione europea non deve provare un’impossibilità in senso assoluto di avvalersi dell’autocertificazione, ma è sufficiente che dimostri un’impossibilità in senso relativo, desumibile in via presuntiva dalla circostanza che «il richiedente si sia utilmente e tempestivamente attivato per ottenere le previste certificazioni» (Corte di cassazione, sezione quarta penale, sentenza 26 maggio 2009, n. 21999). La prova dell’impossibilità assoluta viene, infatti, ritenuta «di per sé incompatibile con un procedimento teso ad assicurare la difesa al non abbiente» (Corte di cassazione, sezione quinta penale, sentenza 22 febbraio 2018, n. 8617).

A fronte, dunque, dell’impossibilità di ottemperare all’onere di esibire la documentazione consolare, deve riespandersi, a favore dell’istante, l’opportunità di avvalersi della dichiarazione sostitutiva di certificazione.

9.- In conclusione, l’art. 79, comma 2, t.u. spese di giustizia risulta costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non consente al cittadino di uno Stato non aderente all’Unione europea di presentare, a pena di inammissibilità, una dichiarazione sostitutiva di certificazione sui redditi prodotti all’estero, qualora dimostri – nei termini sopra illustrati, ossia provando di aver compiuto tutto quanto esigibile secondo correttezza e diligenza – l’impossibilità di produrre la richiesta documentazione.

10.- Restano assorbite le questioni di legittimità costituzionale poste in riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento tra stranieri di Paesi non appartenenti all’Unione europea, nonché in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., relativamente all’art. 47 CDFUE, nonché relativamente alle convenzioni internazionali, che prevedano l’estensione degli istituti della decertificazione amministrativa.

P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 79, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (Testo A)», nella parte in cui non consente al cittadino di Stati non appartenenti all’Unione europea, in caso di impossibilità a presentare la documentazione richiesta ai sensi dell’art. 79, comma 2, di produrre, a pena di inammissibilità, una dichiarazione sostitutiva di tale documentazione.

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Illegittima la delibera che impone al medico di prescrivere il farmaco off-label meno costoso

Una sentenza destinata a fare giurisprudenza quella emessa dalla sezione terza del  Consiglio di Stato n. 3648/2021, depositata il 10 maggio, che entra nel merito di tre importanti questioni:

  • Se le Regioni hanno titolo a valutare l’equivalenza terapeutica.
  • L’estensione e limiti della libertà terapeutica del medico e al correlato diritto alla continuità terapeutica del paziente.
  • Determinazione del rimborso alle strutture del costo dei farmaci  (nella fattispecie Avastin, Lucentis, Eylea per il trattamento della degenerazione maculare legato all’età (Age-related Macular Degeneration, AMD- e dell’edema maculare diabetico – Diabetic Macular Edema, DME).

I Giudici di Palazzo Spada hanno respinto l’appello Regionale della Regione Lombardia e  confermato la sentenza del Tar della Lombardia n. 1533/2020 che dichiarò illegittima la delibera della giunta regionale n. XI/1986.

In particolare, hanno ritenuto illegittimo,  il paragrafo 1.4.3 che prevedeva, a decorrere dal 1 agosto 2019, in modo uniforme per tutti i farmaci che  un rimborso pari a 55,6 Euro per singola somministrazione per occhio»  al posto del  prezzo di costo effettivamente sostenuto dalla struttura per il loro acquisto (sulla base dei prezzi concordati con AIFA per le specifiche classificazioni di rimborsabilità, al netto degli sconti).

La dichiarazione di appropriatezza spetta all’AIFA

Compete alla sola AIFA e non alle Regioni la valutazione dell’ equivalenza terapeutica tra medicinali a base di diversi principi attivi nella fattispecie: Aflibercept (Eylea), Ranibizumab (Lucentis) Bevacizumab (Avastin).

Ne consegue, afferma il Consiglio di Stato, che la Regione Lombardia  ha esorbitato dalle proprie attribuzioni, invadendo le competenze esclusive di AIFA in tema di determinazione del prezzo di rimborso a carico del S.S.N.,  realizzando un indebito condizionamento sul medico prescrittore ed alterando anche i principi relativi all’impiego off label dei farmaci, riconoscendo un rimborso fisso di gran lunga inferiore al costo di acquisto del medicinale effettivamente somministrato.

Principio di eccezionalità prescrizione of-label

La delibera, come già anticipato, finisce, peraltro, per alterare profondamente i principi generali sulla prescrivibilità dei medicinali fissati dall’art. 3 del d.l. 23/1998, secondo cui “il medico, nel prescrivere una specialità medicinale o altro medicinale prodotto industrialmente, si attiene alle indicazioni terapeutiche, alle vie e alle modalità di somministrazione previste dall’autorizzazione all’immissione in commercio rilasciata dal Ministero della sanità”, in quanto induce i medici a preferire l’uso off label rispetto a quello ordinario on-label.

Con  tale deliberazione la Regione avrebbe imposto, surrettiziamente, l’uso del farmaco off-label in luogo di quelli autorizzati per la cura specifiche patologie, non tenendo conto che il farmaco off-label può essere somministrato solo in taluni casi, sotto la responsabilità del medico, previo consenso informato del paziente.

Illegittimo il cambio obbligato

Il criterio della non sostituibilità prescrittiva, soprattutto nella forma “automatica”, sarebbe particolarmente evidente nell’ambito dei medicinali biologici, al punto che il Legislatore ha previsto (art. 15, comma 11-quater, d.l. 95/2012) che “non è consentita la sostituibilità automatica tra farmaco biologico di riferimento e un suo biosimilare né tra biosimilari”; ciò a maggior ragione vale nel caso di farmaci biologici basati su principi attivi diversi, come nel caso di specie.

Secondo la regione Lombardia, al contrario,la determinazione impugnata non avrebbe inciso sul prezzo di acquisto dei farmaci, ma avrebbe solo operato una riduzione del compenso previsto per gli erogatori per allinearlo ai tre farmaci di pari efficacia, con la conseguenza che si tratterebbe di una misura di politica tariffaria e di programmazione non occorrendola dichiarazione di equivalenza terapeutica bastando il criterio della “valida alternativa”.

La scelta del farmaco meno oneroso da parte del medico tra tre prodotti di pari efficacia, afferma la difesa della Regione,  costituirebbe un suo preciso dovere, sanzionabile in caso di inosservanza.

Quando l’AIFA dichiara la sovrapponibilità è lecito chiedere ai medici di privilegiare il farmaco meno costoso, affermano i giudici, ma  l’affermazione Regionale è valida solo dopo che l’AIFAha dichiarato la sovrapponibilità terapeutica e salvaguardando il diritto di scelta del medico.

In tal caso è lecito che l’amministrazione solleciti i medici a  “privilegiare la scelta della somministrazione economicamente più vantaggiosa, fatta salva la necessaria appropriatezza delle prescrizioni mediche” rimessa alla valutazione del medico prescrittore secondo scienza e coscienza.

Con tale determinazione, infatti, AIFA, si limita a prevedere, anche attraverso la compilazione della scheda multifarmaco, l’assolvimento di un onere di motivazione sulla scelta del medicinale da prescrivere, senza introdurre sanzioni economiche dirette o indirette a carico del medico che non si orienti verso tale scelta.

Il medico è dunque libero di prescrivere il farmaco da lui ritenuto maggiormente appropriato al caso clinico che deve trattare; qualora la scelta di appropriatezza terapeutica ricada sul farmaco on-label più costoso del medicinale Avastin prescrivibile off-label, ciò non comporta alcuna conseguenza né economica né disciplinare per il prescrittore, né tantomeno comporta oneri a carico della struttura sanitaria presso cui il paziente è stato curato.

La Corte Costituzionale (Ad. Plen. 12 aprile 2012, n. 4 che richiama Corte Cost., 28 luglio 1995, n. 416), ricorda la pronuncia, ha delineato una soluzione intermedia del diritto alla salute, affermando che la necessaria discrezionalità del legislatore nel dare attuazione ai princìpi e ai diritti fondamentali deve necessariamente incontrare comunque il noto limite della “riserva del ragionevole e del possibile”. (cfr., Cons. Stato, Sez. III, 14 settembre 2017, n. 4347).

Libertà prescrittiva motivata

La Sezione ha più volte riconosciuto il principio della libertà prescrittiva del medico ( Cons. Stato, Sez. III, 29/9/2017 n. 4546; id. del 5/4/2019 n. 2234), precisando entro quali limiti la Regione possa introdurre linee guida nella scelta terapeutica, ed entro quali limiti.

Ne consegue che laddove non viene pregiudicata la libertà prescrittiva del medico, ma gli viene soltanto imposto un onere di motivazione sulla scelta del farmaco da prescrivere, non sussiste la violazione del suo diritto al libero esercizio della professione medica, né tantomeno viene leso il diritto alla salute del paziente.

Cartelle esattoriali. La Corte Costituzionale invita il legislatore a rivedere il compenso per l’aggio

L’aggio imposto sulle cartelle esattoriali è irragionevole e va riformato, questa è l’opinione espressa nella sentenza della Corte Costituzionale n. 120 del 10 giugno scorso che ha respinto la questione di incostituzionalità del sistema, affermando nel contempo la necessità della riforma del sistema di riscossione.

Si ricorda che in caso di pagamento effettuato entro 60 giorni dalla notifica della cartella, tali oneri sono pari al 3% delle somme riscosse.

La circostanza che il servizio della riscossione sia ormai sostanzialmente accentrato, affermano i giudice delle leggi, salve limitate eccezioni in ambito locale, presso l’ente pubblico Agenzia delle entrate – Riscossione (e già al tempo della disciplina censurata, presso Equitalia spa, società a totale partecipazione pubblica), potrebbe, essere considerata dal legislatore al fine di valutare se l’istituto dell’aggio mantenga ancora, in tale contesto, una sua ragion d’essere – posto che rischia di far ricadere (o fa attualmente ricadere) su alcuni contribuenti, in modo non proporzionato, i costi complessivi di un’attività ormai svolta quasi interamente dalla stessa amministrazione finanziaria e non più da concessionari privati o non sia piuttosto divenuto anacronistico e costituisca una delle cause di inefficienza del sistema.

In caso di pagamento effettuato dopo 60 giorni dalla data di notifica della cartella, gli “oneri di riscossione”, interamente a carico del debitore, sono pari al 6% dell’importo dovuto, percentuale non indifferente che si somma alla sanzione  per il mancato pagamento pari al 30% ed agli  interessi di mora (il cui tasso attualmente applicabile è pari al 2,68% annuo).

Corte Costituzionale, sentenza 25 maggio – 10 giugno 2021, n. 120
Presidente Coraggio – Redattore Antonini

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 5 giugno 2019 (reg. ord. n. 85 del 2020), la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2.
La disposizione censurata, nella versione applicabile, ad avviso del rimettente, al caso di specie, disponeva (in combinato disposto con l’art. 5, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, che ha ridotto di un punto la percentuale dell’aggio) che «[l’]attività degli agenti della riscossione è remunerata con un aggio, pari al nove [otto] per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore: a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. In tal caso, la restante parte dell’aggio è a carico dell’ente creditore; b) integralmente, in caso contrario».
1.1.– Le questioni sono sorte nel corso di un giudizio proposto dall’Azienda ULSS 12 Veneziana contro Equitalia Nord spa avverso una cartella di pagamento dell’importo di complessivi euro 4.249.745,75, di cui euro 188.838,07 a titolo di «compensi (aggio) di riscossione», notificata il 3 settembre 2014 ed emessa a seguito di iscrizione a ruolo del 16 giugno 2014 per imposte, sanzioni, interessi e compensi della riscossione dovuti per gli anni dal 1998 al 2001, in relazione ad avvisi di accertamento divenuti definitivi per effetto della sentenza della Corte di cassazione, sezione quinta civile, del 9 aprile 2014, n. 8320.
Il giudice a quo riferisce che l’impugnazione della predetta cartella «riguarda unicamente i compensi di riscossione» e che con essa la ricorrente ha chiesto: a) in via pregiudiziale, di sollevare questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 per contrasto con gli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 Cost.; b) in via principale, di dichiarare illegittima in tutto o in parte la cartella di pagamento con riferimento alla pretesa dell’aggio di riscossione; c) in via subordinata, di dichiarare illegittima in tutto o in parte la cartella medesima per errata determinazione dell’aggio della riscossione.
Illustrate nel dettaglio le ragioni esposte dall’Azienda ULSS nel ricorso introduttivo del 2014 a sostegno della richiesta di rimessione, la CTP fa proprie tali doglianze della contribuente, precisando che debbono considerarsi recepite nonché trascritte «per extenso in questa sede», e aggiunge ulteriori argomentazioni e osservazioni.
1.2.– In punto di diritto, il giudice a quo premette che la suddetta censurata normativa è applicabile ratione temporis al caso di specie, data la mancanza di efficacia delle modifiche, in difetto dell’apposito decreto attuativo da esse previsto, successivamente apportate all’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 dall’art. 10, comma 13-quater, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
1.3.– Quanto alle ragioni della non manifesta infondatezza, il rimettente ritiene che la disciplina denunciata violerebbe l’art. 3 Cost., perché la previsione di un aggio di riscossione, pari a una percentuale fissa delle somme riscosse, irragionevolmente non consentirebbe di commisurare la remunerazione dell’agente di riscossione al costo effettivo del servizio, tanto che l’aggio sarebbe dovuto anche in assenza di costi.
Inoltre, nel caso di tributi di importo esiguo o di ammontare elevato, la stessa disciplina determinerebbe una remunerazione, rispettivamente, largamente inferiore o superiore ai costi, senza neppure il ragionevole correttivo costituito da un opportuno prefissato tetto massimo e minimo, come nell’ipotesi esaminata da questa Corte nella sentenza di rigetto n. 480 del 1993, idoneo a determinarne un ancoraggio ai costi del servizio. Secondo il giudice a quo, da tale precedente si dovrebbe concludere che l’introduzione di una disposizione che preveda la remunerazione del servizio di riscossione in misura percentuale al tributo sarebbe non irragionevole soltanto a condizione «che venga prestabilito un importo minimo e massimo entro cui l’aggio deve necessariamente essere contenuto» e «un rapporto inversamente proporzionale all’ammontare della somma da riscuotere».
La mancanza di un ancoraggio al costo del servizio farebbe perdere al compenso per la riscossione il suo carattere di controprestazione economica, creando un’ingiustificata «disparità di trattamento tra i contribuenti» che, a parità di servizio reso – ad esempio la compilazione della cartella di pagamento –, sarebbero tenuti al pagamento di un aggio diverso in relazione agli importi dovuti.
La norma censurata sarebbe infine irragionevole sotto un ulteriore profilo, relativo alla circostanza che detti compensi maturerebbero anche in relazione a voci accessorie (come gli interessi di mora) che nulla avrebbero a che fare con la pretesa tributaria.
1.4.– L’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, applicabile ratione temporis, violerebbe poi l’art. 23 Cost.
Non sarebbe rispettato, infatti, il principio della riserva di legge espresso dall’evocato parametro in quanto, ad avviso del rimettente, i compensi di riscossione, proprio perché non commisurati ai costi del servizio, costituirebbero «in concreto» prestazioni patrimoniali imposte rispetto alle quali il legislatore non avrebbe individuato il presupposto e la misura della prestazione ovverosia, rispettivamente, gli atti esecutivi o in generale gli oneri a carico del contribuente e la misura del costo dell’esecuzione coattiva.
1.5.– La disposizione censurata contrasterebbe inoltre con il diritto di difesa sancito all’art. 24 Cost.
Non imponendo al concessionario «di indicare nella sezione “dettaglio degli addebiti” gli atti esecutivi compiuti in ogni singolo procedimento di riscossione», essa impedirebbe, infatti, di rendere conosciute o conoscibili al contribuente le effettive attività esecutive, precludendo un «controllo della proporzionalità (o addirittura della effettiva necessità) delle attività poste in essere dall’ente riscossione».
1.6.– Il rimettente lamenta ancora l’illegittimità costituzionale della norma indubbiata per violazione dell’art. 53 Cost.
Sarebbe compromesso, in particolare, il principio di capacità contributiva da esso enunciato perché l’imposizione tributaria aumentata dei compensi per la riscossione «non risulterebbe più commisurata al potere del cittadino di concorrere alle spese pubbliche con la propria redditività», ma alle imposte dovute dal contribuente ovverosia a debiti che per loro natura non potrebbero mai «essere indici di ricchezza».
Peraltro, le prescritte modalità di determinazione dei compensi contrasterebbero anche con il criterio di progressività del sistema tributario, «che […] in relazione ad esborsi economici correlati all’esercizio di un’attività istituzionale dovrebbe trasformarsi in “regressività”».
Inoltre, tale disciplina dell’aggio discriminerebbe i contribuenti, i quali si vedrebbero «privati del diritto a dosare la propria contribuzione in base al reddito, scegliendo in questo modo l’intensità delle proprie prestazioni lavorative».
1.7.– Secondo la CTP, il censurato art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, «non prescrivendo alcuna verifica puntuale e precisa dei costi realmente sostenuti per la riscossione dei ruoli affidati dall’ente creditore», violerebbe altresì l’art. 76 Cost. in quanto eccederebbe i limiti della legge 28 settembre 1998, n 337 (Delega al Governo per il riordino della disciplina relativa alla riscossione), che all’art. 1, comma 1, lettera e), aveva delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo che prevedesse «un sistema di compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente riscosse, alla tempestività della riscossione e ai costi della riscossione».
Precisa il rimettente che ciò varrebbe «sia in generale, sia con specifico riferimento ai costi sostenuti per la riscossione delle imposte dovute dal singolo contribuente».
1.8.– La norma indubbiata lederebbe infine i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione sanciti all’art. 97 Cost., sotto distinti profili.
Innanzitutto, secondo il rimettente, l’assenza di un preciso dettato normativo che individui in modo specifico le procedure della riscossione, la tipologia degli atti e i relativi costi, nonché la mancanza di una forma di responsabilità del concessionario in ordine alle scelte operate, esporrebbe il contribuente al rischio di essere «onerato da costi ingenti per azioni inutili (inesistenza di beni da aggredire) o eccessivamente dispendiose», in pregiudizio dei cennati principi.
Inoltre, la norma censurata contrasterebbe con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione in quanto, disponendo criteri e modalità di riscossione irrazionali, non sarebbe finalizzata ad assicurare l’efficienza del servizio. Tale lesione troverebbe ulteriore conferma nella circostanza che, a differenza del sistema previgente, per effetto della riforma attuata con il d.lgs. n. 112 del 1999, Equitalia spa non assumerebbe alcun rischio d’impresa per la mancata riscossione delle imposte iscritte a ruolo dall’Ufficio finanziario (dato che può esercitare il diritto di discarico per inesigibilità di cui all’art. 19 del medesimo decreto), non subendo «alcun danno patrimoniale per effetto dell’inadempimento del contribuente». Ciò renderebbe dunque evidente la sproporzione dell’aggio, che la legge riconosce all’agente della riscossione anche qualora l’attività svolta risulti infruttuosa per inesigibilità del credito erariale.
1.9.– Secondo il giudice a quo, infine, le questioni sono rilevanti, in quanto la sorte del giudizio dipenderebbe unicamente dall’applicazione della norma censurata. La modifica intervenuta per effetto dell’art. 5 del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, non riguarderebbe, poi, «la quota parte a carico del ricorrente» (giacché – come nel caso di specie – anche qualora il pagamento avvenga entro il termine di sessanta giorni dalla notifica della cartella detta quota rimarrebbe comunque pari al 4,65 per cento).
2.– Con atto depositato il 4 agosto 2020, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque non fondate.
2.1.– La difesa statale eccepisce la manifesta inammissibilità delle questioni ritenendo di poter estendere all’odierno incidente le ragioni già indicate da questa Corte nell’ordinanza n. 65 del 2018. Il giudice a quo avrebbe, infatti, denunciato «una generica irrazionalità del sistema» dolendosi «dell’aggio non in quanto tale, ma in quanto questo non [verrebbe] ancorato al costo effettivo dell’attività di riscossione». Pertanto, l’intervento richiesto non sarebbe in senso totalmente caducatorio, ma «teso a ridisegnare la disciplina del compenso dell’agente di riscossione in maniera tale da garantire tale ancoraggio».
In mancanza di criteri da seguire per la quantificazione dell’aggio, la richiesta sarebbe irrimediabilmente ambigua in quanto la prospettazione dell’ordinanza si presterebbe a una duplice lettura dell’asserita sproporzione del compenso, nell’alternativa tra riferirla al costo della specifica procedura esecutiva oppure ai costi complessivi dell’attività svolta dall’agente della riscossione.
Da qui l’indeterminatezza e oscurità del petitum, che resterebbe irrisolta anche nelle conclusioni dell’ordinanza con cui si pone una generica richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999.
2.2.– A sostegno della non fondatezza delle questioni, l’Avvocatura generale premette che la norma censurata, laddove pone, in tutto o in parte, a carico del debitore l’onere generato dalla riscossione, costituirebbe frutto di una precisa scelta di politica fiscale finalizzata a far gravare tale onere sui soggetti morosi, piuttosto che farlo ricadere interamente sulla fiscalità generale (e, dunque, anche sui contribuenti in regola con gli adempimenti fiscali). In base a tale prospettazione, sarebbero morosi anche coloro che, raggiunti da una cartella di pagamento, adempiano nel termine di sessanta giorni dalla sua notifica, in quanto ciascun contribuente può sempre evitarla, adempiendo tempestivamente ai propri obblighi fiscali e contributivi.
Ad avviso della difesa statale, dall’ordinanza resterebbe quindi del tutto indimostrato l’assunto del rimettente per cui la determinazione della remunerazione stabilita dal censurato art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 comporterebbe una sovracompensazione del servizio.
A confutazione di ciò, l’Avvocatura generale rileva in particolare che il rischio della «mancata esazione» costituirebbe uno dei principali «fattori di costo del sistema della riscossione», cosicché sarebbe ragionevole che «il costo delle esecuzioni infruttuose» venga ripartito sui «contribuenti solventi» che comunque, con il loro inadempimento, hanno concorso a rendere necessaria l’istituzione di uno specifico servizio della riscossione; ciò in quanto «la legge parte dal presupposto che una parte di quel compenso va a remunerare i costi che l’Agente della riscossione sconta in relazione alle operazioni che si rivelano infruttuose».
Dunque, non potrebbe ritenersi sindacabile, in sede di giudizio di costituzionalità la mancata previsione di un limite massimo di compenso, in quanto esso potrebbe pregiudicare la copertura dei predetti costi di struttura, con la conseguenza di dover trasferire nuovamente una parte degli oneri della riscossione dai debitori inadempienti alla fiscalità generale, secondo scelte che sarebbero tuttavia riservate alla discrezionalità del legislatore.
La difesa statale si sofferma poi, ampiamente, sulle ragioni per le quali sarebbe impossibile trasferire in modo automatico sul censurato art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, nella versione applicabile nel giudizio principale, i principi – asseritamente – enucleati da questa Corte costituzionale nella citata sentenza n. 480 del 1993, emessa in relazione ad altre, risalenti disposizioni di legge, di contenuto oggettivamente diverso e collocate in un quadro di riferimento profondamente mutato a seguito di articolati e complessi interventi legislativi, che hanno riguardato sia l’assetto generale della riscossione, sia la disciplina dei singoli strumenti di recupero coattivo.
2.3.– Secondo l’Avvocatura generale le ragioni sopra illustrate condurrebbero altresì alla non fondatezza delle questioni di legittimità sollevate in riferimento agli artt. 23, 24 e 97 Cost., muovendo tutte dal medesimo ed erroneo presupposto interpretativo in forza del quale l’aggio debba remunerare il costo della specifica attività di riscossione relativa al singolo contribuente in concreto inciso dalla procedura.
2.4.– Anche la censura formulata in riferimento al principio di capacità contributiva sarebbe manifestamente infondata. Ed infatti, questa Corte avrebbe già chiarito che «va esclusa in radice l’adombrata violazione dell’art. 53 Cost., atteso che con detto precetto – che attiene al momento sostanziale dell’imposizione, quanto alla individuazione del presupposto economico del tributo, (che deve appunto rispecchiare la capacità contributiva dell’obbligato) – non può collidere norma [sulla riscossione regionale dei tributi], quale è quella in oggetto, che ha riguardo solo al diverso e successivo aspetto della riscossione del tributo stesso» (sentenza n. 480 del 1993; in senso conforme viene citata anche la sentenza n. 7 del 1993).
2.5.– L’Avvocatura generale ritiene infine altresì insussistente il vulnus asseritamente arrecato all’art. 76 Cost. per eccesso di delega in relazione ai criteri previsti dalla legge n. 337 del 1998. Da un lato, infatti, la norma indubbiata sarebbe stata successivamente oggetto di interventi legislativi, rispetto ai quali non sussisterebbero più i vincoli che astringono solo l’emanazione del decreto legislativo attuativo; dall’altro lato, l’assunto del rimettente per cui essa sarebbe eccedente il criterio di remunerare i costi della riscossione, costituirebbe «al più, un’illazione non dimostrata».
3.– Con atto depositato il 10 agosto 2020, si è costituita la contribuente Azienda ULSS 12 Veneziana, chiedendo che le questioni siano accolte.
La parte privata preliminarmente argomenta a sostegno dell’ammissibilità di tutte le sollevate questioni, evidenziando che il rimettente avrebbe: a) puntualmente ricostruito i «fatti di causa»; b) identificato la norma oggetto di censura; c) motivato in ordine alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza; d) formulato un chiaro petitum.
In particolare, secondo l’Azienda ULSS, il petitum si identificherebbe chiaramente nella richiesta di una pronuncia additiva, in quanto il rimettente avrebbe inteso censurare proprio la «assenza di un prefissato tetto massimo e di un rapporto inversamente proporzionale all’ammontare della somma da riscuotere». Il che differenzierebbe il caso di specie da quello dichiarato inammissibile con l’ordinanza n. 65 del 2018 della Corte costituzionale.
Una tale richiesta non impingerebbe nella discrezionalità del legislatore, sia in ragione di un nuovo indirizzo di questa Corte che non subordinerebbe più le sentenze additive all’esistenza delle cosiddette rime obbligate (viene citata la sentenza n. 99 del 2019), sia per la circostanza che, in riferimento alla norma censurata, sarebbero proprio l’assenza di un limite massimo alla misura dell’aggio e di una proporzionalità inversa del suo ammontare a determinare i lamentati vulnera.
Né infine si verserebbe in un caso di petitum ambiguo, poiché il rimettente avrebbe precisato che le doglianze attengono alla disciplina dell’«aggio in quanto esso non risulta più ancorato alla effettiva remunerazione dell’attività effettuata e dei costi sostenuti dall’Agente della riscossione», con ciò palesando inequivocabilmente il riferimento ai costi sostenuti per la «specifica procedura esecutiva».
3.1.– La contribuente, infine, in adesione all’ordinanza di rimessione, ribadisce le ragioni della fondatezza delle singole censure già illustrate nel ricorso introduttivo del giudizio principale.
In particolare, la violazione del principio di ragionevolezza e di non discriminazione sarebbero accomunate dal fatto che, in entrambi i casi, a difettare sarebbe «il sinallagma fra la modesta prestazione resa dall’esattore e l’enormità dell’aggio riconosciutogli», non essendo il compenso ancorato in alcun modo ai costi reali del servizio. Il contrasto con l’art. 3 Cost. sarebbe dunque palese, tanto che la somma dovuta non potrebbe essere qualificata «né come rimborso o congrua remunerazione di un servizio specifico, né copertura del servizio generale, ma come una vera e propria sanzione indiretta, se non addirittura, un aggravio del carico fiscale o soprattassa», peraltro corrisposta all’agente della riscossione quale soggetto privato, ancorché a partecipazione pubblica.
A ciò aggiunge che dalle motivazioni della sentenza di questa Corte n. 269 del 2017 (pur relativa alla diversa fattispecie del contributo per il finanziamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, AGCM, avente natura tributaria) si dovrebbe trarre il principio di una generale esigenza equitativa per cui sarebbe necessario contenere il carico dei singoli contribuenti, evitando – per traslato – che taluni di essi siano trasformati in «“super-finanziatori” dell’agente di riscossione».
4.– A ridosso dell’udienza l’Avvocatura generale ha depositato memoria insistendo per la dichiarazione di inammissibilità e comunque di non fondatezza delle questioni.
La difesa statale precisa, tra l’altro, che la richiesta additiva formulata dal rimettente al fine di «introdurre un tetto massimo all’aggio del concessionario della riscossione e la proporzionalità inversa tra la percentuale dell’aggio e l’importo da recuperare» non sarebbe stata supportata – secondo la giurisprudenza di questa Corte (è citata la sentenza n. 99 del 2019) – dall’indicazione della presenza nell’ordinamento di una o più soluzioni costituzionalmente adeguate, che possano considerarsi coerenti con la logica perseguita dal legislatore nella disciplina censurata.
L’Avvocatura, inoltre, ritiene che il rimettente muoverebbe da un erroneo presupposto laddove intende che un livello di remunerazione rapportato all’onerosità dell’attività debba necessariamente significare un ancoraggio al costo minuto della singola operazione e non anche «alle responsabilità, al tempo, alle risorse impiegate e al costo opportunità delle alternative» in considerazione, quindi, dell’attività dell’agente della riscossione nel suo complesso.
5.– Anche la parte privata ha depositato memoria fornendo argomenti a contestazione della dedotta inammissibilità delle questioni per contraddittorietà del petitum, che – a suo avviso – sarebbe, invece, chiaramente da riferire «ai costi della singola procedura esecutiva».
La contribuente sostiene poi che la denunciata assenza di meccanismi che consentano di agganciare il compenso di riscossione ai costi della procedura e, in particolare, l’«assenza di un prefissato tetto massimo e di un rapporto inversamente proporzionale all’ammontare della somma da riscuotere» indicherebbe chiaramente il «verso» della richiesta in via da addizione, cui questa Corte, sulla base della propria giurisprudenza, potrebbe rispondere sia mediante una pronuncia additiva di principio, sia attraverso un’ordinanza di rinvio della trattazione della causa con contestuale monito al legislatore (sono citate le ordinanze n. 132 del 2020 e n. 207 del 2018).
Quanto al merito, la difesa ribadisce sostanzialmente quanto già precedentemente illustrato nell’atto di costituzione precisando, che «a seguire la tesi dell’Avvocatura dello Stato, sarebbero i soggetti più virtuosi a dover rispondere per i soggetti morosi o comunque incapienti», con ciò determinando una trasposizione dell’onere tributario dal soggetto che ne dovrebbe essere per legge attinto a quello che, invece, semplicemente può essere di fatto aggredito dal riscossore.

Considerato in diritto

1.– Con ordinanza del 5 giugno 2019 (reg. ord. n. 85 del 2020), la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2.
La disposizione censurata, nella versione ritenuta applicabile al caso di specie, disponeva – per effetto del combinato disposto con l’art. 5, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135 (che ha ridotto di un punto la percentuale dell’aggio) – che «[l’]attività degli agenti della riscossione è remunerata con un aggio, pari al nove [otto] per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore: a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. In tal caso, la restante parte dell’aggio è a carico dell’ente creditore; b) integralmente, in caso contrario».
Il giudice a quo correttamente premette che la suddetta censurata normativa è applicabile ratione temporis al caso di specie, data la mancanza di efficacia delle modifiche, in difetto del previsto apposito decreto attuativo, successivamente apportate all’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 dall’art. 10, comma 13-quater, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
1.1.– Ad avviso del rimettente la disciplina denunciata violerebbe l’art. 3 Cost., in quanto la previsione di un aggio di riscossione, pari a una percentuale fissa delle somme riscosse, irragionevolmente non consentirebbe di commisurare la remunerazione dell’agente di riscossione al costo effettivo del servizio, tanto che l’aggio sarebbe dovuto anche in assenza di costi. Inoltre, nel caso di tributi di importo esiguo o di ammontare elevato, determinerebbe una remunerazione, rispettivamente, largamente inferiore o superiore ai costi, senza neppure il ragionevole correttivo costituito da un tetto massimo e minimo (come nell’ipotesi esaminata da questa Corte nella sentenza n. 480 del 1993), idoneo a determinarne un ancoraggio ai costi del servizio, nonché da un rapporto inversamente proporzionale all’ammontare della somma da riscuotere.
La mancanza di tale ancoraggio farebbe perdere al compenso per la riscossione il suo carattere di controprestazione economica, creando un’ingiustificata disparità di trattamento tra i contribuenti che, a parità di servizio reso (ad esempio la compilazione della cartella di pagamento), sarebbero tenuti al pagamento di un aggio diverso in relazione agli importi dovuti.
Dal presupposto interpretativo per cui i compensi della riscossione non sarebbero commisurati ai costi dell’attività della riscossione, il rimettente fa discendere, quindi, la violazione dell’art. 23 Cost., in quanto l’aggio si risolverebbe in una prestazione patrimoniale imposta, per la quale, tuttavia, mancherebbe una previsione legislativa volta a determinarne il presupposto e la misura e, quindi, a limitare la discrezionalità dell’ente impositore.
La disciplina indubbiata contrasterebbe poi con l’art. 24 Cost., poiché non imporrebbe all’agente di riscossione di indicare, nel dettaglio degli addebiti, gli atti esecutivi compiuti in ogni singolo procedimento di riscossione, così non consentendo di valutare la proporzionalità o la necessità dell’attività svolta dall’agente e, conseguentemente, limitando i diritti di difesa del contribuente.
Sulla base dei medesimi presupposti, sarebbe violato l’art. 53 Cost., in quanto i previsti compensi di riscossione si risolverebbero in una prestazione patrimoniale imposta non proporzionale al dovere del cittadino di concorrere alle spese pubbliche con il proprio reddito, peraltro contrastando anche con il criterio della progressività.
Sarebbe poi leso l’art. 76 Cost., in quanto la norma censurata, nel fissare un aggio in una misura percentuale fissa delle somme dovute dal contribuente, senza prevedere alcuna verifica puntuale e precisa dei costi realmente sostenuti per la riscossione dei ruoli, avrebbe violato il principio di delega disposto dalla legge 28 settembre 1998, n 337 (Delega al Governo per il riordino della disciplina relativa alla riscossione), che aveva previsto un sistema di compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente riscosse, alla tempestività della riscossione e ai costi della riscossione, normalizzati secondo criteri individuati dal Ministero delle finanze.
La norma censurata lederebbe, infine, i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
L’assenza di un preciso dettato normativo che individui in modo specifico le procedure della riscossione, la tipologia degli atti e i relativi costi, nonché la mancanza di una forma di responsabilità del concessionario in ordine alle scelte operate, esporrebbe, infatti, il contribuente al rischio di essere onerato da costi ingenti per azioni inutili o eccessivamente dispendiose.
Inoltre, tale disciplina, disponendo criteri e modalità di riscossione irrazionali, non sarebbe finalizzata ad assicurare l’efficienza del servizio e in ogni caso l’agente della riscossione, ancorché ormai «ente pubblico», si troverebbe a esercitare un’attività imprenditoriale sostanzialmente priva di rischi d’impresa, non subendo «alcun danno patrimoniale per effetto dell’inadempimento del contribuente».
2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio tramite l’Avvocatura dello Stato, nel richiedere nel merito la dichiarazione di non fondatezza delle questioni, ha preliminarmente sollevato varie eccezioni di inammissibilità.
In particolare, tra l’altro, ha eccepito che la richiesta è diretta a una riforma di sistema senza che risultino precedenti normativi o giurisprudenziali adeguati (è citata la sentenza n. 99 del 2019).
2.1.– L’eccezione è fondata nei termini di seguito precisati.
2.1.1.– Nella disciplina censurata l’aggio è strutturato come il meccanismo di finanziamento ordinario dell’intera attività di riscossione, la quale, secondo quanto osservato dall’Avvocatura generale, vede nel rischio della «mancata esazione» uno dei suoi principali «fattori di costo». Tale istituto è rimasto sostanzialmente invariato anche nella normativa attualmente vigente, a seguito della riforma operata con il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 159, recante «Misure per la semplificazione e razionalizzazione delle norme in materia di riscossione, in attuazione dell’articolo 3, comma 1, lettera a), della legge 11 marzo 2014, n. 23».
Il rilievo dell’Avvocatura è esatto: la suddetta disciplina è effettivamente funzionale «a remunerare i costi che l’Agente della riscossione sconta in relazione alle operazioni che si rivelano infruttuose» e ciò in base, continua la difesa dello Stato, alla «precisa scelta di politica fiscale» di far gravare l’onere complessivo della riscossione «sui soggetti morosi, piuttosto che farlo ricadere interamente sulla fiscalità generale (e, dunque, anche sui contribuenti in regola con gli adempimenti fiscali)».
In forza di tale logica sono quindi considerati «morosi» anche coloro che, raggiunti da una cartella di pagamento, adempiono nel termine di sessanta giorni dalla sua notifica, nonché quelli che decidono di ricorrere per contestare la correttezza della pretesa tributaria e assolvono l’esecuzione provvisoria: a tali “contribuenti solventi” viene quindi addossato, attraverso l’aggio, il costo delle esecuzioni infruttuose.
2.1.2.– Sulla dimensione di tali esecuzioni infruttuose è preliminarmente opportuno soffermarsi.
I costi complessivi della riscossione, infatti, costituiscono la premessa di fatto sulla cui base, nella disposizione impugnata, si è stabilito che l’aggio dovesse essere pari «al nove [otto] per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore: a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella […]; b) integralmente, in caso contrario» (percentuali che nella disciplina attualmente vigente, nella specie non applicabile, risultano solo ridotte, rispettivamente al 3 per cento e al 6 per cento).
Come si vedrà qui di seguito, tuttavia, tali costi sono fortemente condizionati dall’abnorme dimensione delle esecuzioni infruttuose, che quindi incidono altrettanto fortemente sulla proporzionalità dell’onere riversato sul contribuente che, sebbene inadempiente (o ricorrente avverso la pretesa tributaria), assolve il proprio debito tributario.
2.1.3.– La Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, nella Relazione sul rendiconto generale dello Stato per l’esercizio 2019, ha evidenziato che «il volume complessivo delle riscossioni a mezzo ruoli fra il 2000 e il 2019 è stato di 133,4 miliardi, a fronte di un carico netto di 1.002,8 miliardi, con un indice di riscossione del 13,3 per cento», precisando, peraltro, come tale «affievolirsi delle azioni di riscossione coattiva» risulti di dubbia compatibilità con «il conseguimento degli obiettivi di contrasto all’evasione fiscale e con la complessiva tenuta del sistema tributario» (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, decisione 24 giugno 2020, n. 10, relazione annessa, volume I, tomo I, pagine 23 e 24).
Un’ulteriore conferma dell’insufficiente indice di riscossione che ha caratterizzato l’ultimo ventennio si rinviene nella recente audizione del Direttore dell’Agenzia delle entrate presso la Camera dei deputati (VI Commissione finanze, Individuazione delle priorità nell’utilizzo del Recovery Fund, con particolare riferimento a possibili interventi di riforma del sistema fiscale e della riscossione, Roma, 14 settembre 2020, pagina 17), dove si precisa che «[a]lla data del 30 giugno 2020, il valore del carico contabile residuo, affidato dai diversi enti creditori all’Agente della riscossione dal 1° gennaio 2000, ammonta a circa 987 miliardi di euro».
Tale dimensione delle entrate pubbliche non riscosse, nella medesima audizione viene quindi definita la più evidente «particolarità» (ma ben si dovrebbe parlare di grave anomalia) che «emerge dal confronto del sistema della riscossione italiano con il panorama internazionale».
2.1.4.– In base al consolidato orientamento della Corte di cassazione l’aggio deve essere inteso come «finalizzato non tanto a remunerare le singole attività compiute dal soggetto incaricato della riscossione, ma a coprire i costi complessivi del servizio» (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 3 dicembre 2020, n. 27650) e assume «natura retributiva e non tributaria» (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 12 febbraio 2020, n. 3416), «trattandosi del compenso per l’attività esattoriale» (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 11 maggio 2020, n. 8714).
È del tutto evidente, però, che tale remunerazione, deve restare coerente con la sua funzione e non assumere un carattere arbitrario, come invece può facilmente verificarsi nel caso (non infrequente, per le ragioni sopra viste) di eccessiva entità del costo del non riscosso addossato al contribuente “solvente”.
In questa situazione, infatti, il meccanismo di finanziamento della funzione di riscossione degenera nel paradosso di addossare su una limitata platea di contribuenti, individuati in ragione della loro solvenza (tardiva rispetto alla fase dell’accertamento dei tributi), il peso di una solidarietà né proporzionata, né ragionevole, perché originata, in realtà, dall’ingente costo della «sostanziale impotenza dello Stato a riscuotere i propri crediti» (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione 8 aprile 2021, n. 4, pagina 9) nei confronti dei contribuenti insolventi.
2.1.5.– È opportuno precisare che questa situazione di inefficienza della riscossione coattiva, che incide negativamente su una fase essenziale della dinamica del prelievo delle entrate pubbliche, non solo si riflette di fatto sulla ragionevolezza e proporzionalità dell’aggio, ma determina altresì una grave compromissione, in particolare, del dovere tributario.
Questa Corte ha già precisato che tale dovere, riconducibile al valore inderogabile della solidarietà di cui all’art. 2 Cost., è «preordinato al finanziamento del sistema dei diritti costituzionali, i quali richiedono ingenti quantità di risorse per divenire effettivi» (sentenza n. 288 del 2019).
Si deve ora ribadire che un’adeguata riscossione è essenziale non solo per la tutela dei diritti sociali, ma anche di gran parte di quelli civili, data l’ingente quantità di risorse necessaria al funzionamento degli apparati sia della tutela giurisdizionale sia della pubblica sicurezza, entrambi indispensabili per la garanzia di tali diritti.
Da questo punto di vista, la descritta, grave inadeguatezza dei meccanismi legislativi della riscossione coattiva nel nostro Paese concorre a impedire «di fatto» alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli di cui all’art. 3, secondo comma, Cost.: la funzione della riscossione, infatti, è essenziale «condizione di vita per la comunità», al punto da esprimere un interesse «protetto dalla Costituzione (art. 53) sullo stesso piano di ogni diritto individuale» (sentenza n. 45 del 1963).
È quindi urgente che il legislatore statale provveda a riformare tali meccanismi.
2.1.6.– Le modalità con cui ciò potrebbe avvenire – superando i profili di irragionevolezza della censurata disciplina dell’aggio (sostanzialmente riprodotta, come detto, nella sua essenziale struttura anche nella disciplina vigente) e garantendo risorse adeguate alla funzione pubblica della riscossione – possono però essere molteplici e sono rimesse in prima battuta alla discrezionalità del legislatore.
Il rimettente, del resto, non invoca affatto una pronuncia ablativa della norma censurata, ma richiede una soluzione additiva, ovvero la previsione sia di un minimo e un massimo, sia di un rapporto inversamente proporzionale alla somma da riscuotere, che non è certo l’unica astrattamente compatibile con la Costituzione (ove fosse determinabile in precisi parametri numerici, peraltro non indicati dal giudice a quo).
Né quanto prospettato dalla CTP indica un adeguato punto di riferimento (nel senso affermato, ex multis, dalla sentenza n. 222 del 2018). La sentenza n. 480 del 1993 di questa Corte, evocata dal rimettente, atteneva, infatti, a un meccanismo legislativo regionale che stabiliva esclusivamente un minimo e un massimo, mentre una soluzione analoga a quella richiesta venne prevista solo nella fase iniziale della storia della riscossione italiana, nella cosiddetta «legge Sella» del 20 aprile 1871, n. 192, serie seconda (Sulla riscossione delle imposte dirette).
In quel contesto la previsione di un limite minimo e massimo alla percentuale dell’aggio rappresentava un sostanziale ancoraggio della misura ai costi del sistema di riscossione; la contestuale previsione che tale percentuale fosse inversamente proporzionale al gettito dei ruoli affidati si giustificava invece al fine di rendere funzionale il servizio del concessionario privato, organizzato in modo competitivo su base territoriale, e di ridurre il divario tra le esattorie che gestivano un maggior gettito e quelle che ne gestivano uno minore.
È chiaro che tali ragioni sono oggi del tutto venute meno: ciò esclude la possibilità di convalidare come soluzione costituzionalmente adeguata quella prefigurata dal rimettente.
2.1.7.– La circostanza che il servizio della riscossione sia ormai sostanzialmente accentrato, salve limitate eccezioni in ambito locale, presso l’ente pubblico Agenzia delle entrate – Riscossione (e già al tempo della disciplina censurata, presso Equitalia spa, società a totale partecipazione pubblica), potrebbe, peraltro, essere considerata dal legislatore al fine di valutare se l’istituto dell’aggio mantenga ancora, in tale contesto, una sua ragion d’essere – posto che rischia di far ricadere (o fa attualmente ricadere, come si è visto) su alcuni contribuenti, in modo non proporzionato, i costi complessivi di un’attività ormai svolta quasi interamente dalla stessa amministrazione finanziaria e non più da concessionari privati –; o non sia piuttosto divenuto anacronistico e costituisca una delle cause di inefficienza del sistema.
Infatti, se il finanziamento della riscossione, da un lato, finisce per gravare prevalentemente sui cosiddetti “contribuenti solventi” e, dall’altro, fornisce risorse insufficienti al corretto esercizio della funzione pubblica di riscossione, si determina anche un disincentivo alla lotta della cosiddetta “evasione da riscossione” nei confronti di chi riesce a sfuggire in senso totale ai propri obblighi, soprattutto se di importo relativamente modesto.
Risulta del resto enorme il numero dei ruoli relativi a tali importi e che, in ogni caso, contribuisce alla genesi delle imponenti cifre che caratterizzano la massa del non riscosso (come risulta dalla memoria del Presidente dell’Ufficio parlamentare del bilancio sul disegno di legge AS 2144, dell’8 aprile 2021, Commissioni riunite V e VI del Senato della Repubblica): ciò anche per l’effetto di un quadro normativo che impone lo svolgimento di attività pressoché indistinte per tutte le tipologie di somme iscritte a ruolo. Su tale aspetto, peraltro, questa Corte ha già sollecitato il legislatore a una revisione dei criteri di riscossione in modo da garantire maggiore efficacia e tempestività (sentenza n. 51 del 2019).
Anche un obbligo tributario di ridotto ammontare, come può essere spesso quello derivante da imposte locali, concretizza l’inderogabile dovere di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e in quanto tale deve essere considerato dall’ordinamento, pena non solo la perdita di rilevanti quote di gettito ma altresì il determinarsi di «disorientamento e amarezza per coloro che tempestivamente adempiono e ulteriore spinta a sottrarsi al pagamento spontaneo per molti altri» (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione 8 aprile 2021, n. 4, pagina 31).
Peraltro, la necessità di «un’ampia e organica revisione dell’intero sistema della riscossione per individuare soluzioni idonee a potenziare l’efficienza della struttura amministrativa e tutelare adeguatamente l’interesse dello Stato» è stata nuovamente evidenziata dalla Corte dei conti anche sotto l’ulteriore punto di vista della dimensione dei residui attivi, impropriamente ritenuti di riscossione certa – anche a causa di difetti di gestione e di comunicazione dei dati –, che si riflettono in termini negativi anche sulla stessa affidabilità dei bilanci pubblici (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica approvato il 24 maggio 2021, pagina 140).
2.1.8.– Il servizio della riscossione coattiva deve quindi essere messo in condizioni di funzionare correttamente secondo i principi di efficienza e buon andamento, anch’essi evocati dal rimettente: tuttavia le modalità con cui ciò può avvenire sono ben più complesse e varie rispetto alla soluzione dallo stesso richiesta.
I principali Paesi europei (Germania, Francia, Spagna, Gran Bretagna) hanno, del resto, da tempo superato l’istituto dell’aggio e posto a carico della fiscalità generale le ingenti risorse necessarie al corretto funzionamento della riscossione.
Tale soluzione, peraltro, è stata in vigore per circa quindici anni anche nel nostro ordinamento con il d.P.R. 29 settembre 1973, n. 603 (Modifiche ed integrazioni al testo unico delle leggi sui servizi della riscossione delle imposte dirette approvato con d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858). Quest’ultimo, sebbene in un contesto ancora legato alla concessione a soggetti privati dell’attività di riscossione, all’art. 3, primo comma, già disponeva che «[p]er le riscossioni effettuate sia mediante versamenti diretti dei contribuenti sia mediante ruoli l’esattore è retribuito con un aggio a carico degli enti destinatari del gettito dei tributi».
Non è marginale rilevare che la più autorevole dottrina avesse ritenuto tale soluzione particolarmente efficace, sia in termini di trasparenza contabile, sia al fine di eliminare le disparità di trattamento tra i contribuenti.
2.1.9.– Al riscontrato vulnus degli evocati valori costituzionali questa Corte non può, allo stato, porre rimedio, dato che, come detto, il quomodo delle soluzioni attinge, in ogni caso, alla discrezionalità del legislatore, secondo uno spettro di possibilità che varia dalla fiscalizzazione degli oneri della riscossione (così come lo sono già, del resto, quelli relativi all’attività di controllo e di accertamento), eventualmente escluse le spese di notifica della cartella e quelle esecutive, alla previsione di soluzioni, anche miste, che prevedano criteri e limiti adeguati per la determinazione di un “aggio” proporzionato.
Le questioni sollevate dal rimettente vanno perciò dichiarate inammissibili, perché le esigenze prospettate, pur meritevoli di considerazione (nei sensi sopra precisati), implicano una modifica rientrante nell’ambito delle scelte riservate alla discrezionalità del legislatore (sentenza n. 219 del 2019).
Nel pervenire a tale conclusione questa Corte ritiene, però, opportuno rimarcare, ancora una volta, l’indifferibilità della riforma, al fine sia di superare il concreto rischio di una sproporzionata misura dell’aggio, sia di rendere efficiente il sistema della riscossione.

Per questi motivi
la Corte Costituzionale

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Venezia, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

La rsa può mettere in ferie il sanitario che non si vaccina

Una decisione importante destinata a fare giurisprudenza la pronuncia contenuta nell’ ordinanza n. 12/2021 emessa dal  Giudice del Lavoro di Belluno, Dottoressa Anna Travìa, che ha respinto il ricorso d’urgenza presentato da alcuni infermieri che erano stati messi in ferie forzate dalla struttura dove lavorano  in quanto il medico del lavoro li aveva ritenuti non idonei alla funzione avendo rifiutato il vaccino anti Covid19.

Secondo il Giudice, la permanenza dei ricorrenti nel luogo di lavoro comporterebbe per il datore di lavoro la violazione dell’obbligo di cui all’art. 2087 c.c. il quale impone al datore di lavoro di adottare tutte le misure necessarie a tutelare l’integrità fisica dei suoi dipendenti.

E’ ormai notorio, afferma l’ordinanza,  che il vaccino per cui è causa – è offerto, allo stato, soltanto al personale sanitario e non anche al personale di altre imprese, stante la attuale notoria scarsità per tutta la popolazione – costituisce una misura idonea a tutelare l’integrità fisica degli individui a cui è somministrato, prevenendo l’evoluzione della malattia. Conseguentemente, poiché 2109 c.c. dispone che il prestatore di lavoro “ Ha anche diritto ad un periodo annuale di ferie retribuito, possibilmente continuativo, nel tempo che l’imprenditore stabilisce, tenuto conto delle esigenze dell’impresa e degli interessi del prestatore di lavoro “ il bilanciamento degli interessi  prevale sull’eventuale interesse del prestatore di lavoro ad usufruire di un diverso periodo di ferie.

Giusto sospendere la seconda dose di vaccino anti Covid19 se la prima è stata ricevuta senza diritto

Questa è la posizione espressa dalla IV sezione del Tar della Sicilia sede Catania, (Sicilia), nella sentenza del 13/02/2021 n.102, che ha respinto il ricorso di alcuni cittadini che impugnarono il provvedimento con il quale l'Assessore della Salute della Regione Siciliana sospese la somministrazione della seconda dose di vaccino. (richiamo).

I ricorrenti  aspirano alla declaratoria dell’obbligo dell’Azienda sanitaria intimata di somministrare la seconda dose di vaccino entro la data del 17/2/2021, assumendo (ma non fornendo alcun principio di prova) che, in mancanza, potrebbero verificarsi effetti gravemente dannosi per la loro salute, da un lato, per il mancato completamento del ciclo vaccinale e, dall’altro lato, per il rischio di essere nuovamente sottoposti ad un nuovo ciclo vaccinale composto da altre due dosi.

In particolare, emerse che i ricorrenti, pur non rientrando nelle categorie prioritarie indicate dal Piano Strategico Nazionale di vaccinazione anti Sars-Cov2/Covid-19, ricevettero  la prima dose del vaccino Comirnaty prodotto da Pfizer-Biontech, in data 6/1/2021.

Posizione respinta dal Tar secondo il quale non risultano evidenze scientifiche di eventuali rischi derivanti dalla mancata somministrazione della seconda dose, se non quello della possibile inefficacia del vaccino, effetto che riporterebbe i ricorrenti alla situazione quo ante a quella determinata dall’aver avuto accesso alla prima dose, pur non avendone diritto.

Secondo il Tar, la richiesta andava respinta in quanto andava bilanciato un contrapposto interesse, che non è quello del risparmio di spesa, come indicato in ricorso, ma quello di garantire il regolare proseguimento della campagna vaccinale nei confronti degli aventi diritto, tenuto conto del contingentamento del numero delle dosi di vaccino, l'istanza di misure cautelari monocratiche proposta dai ricorrenti, afferma il Tar,  deve essere respinta.

Il medico ospedaliero chiede esonero dai turni di guardia per ragioni di salute. A quale giudice deve rivolgersi?

La domanda di un dirigente medico, dipendente ASL, di esonero dal servizio di guardia notturna, festiva e di reperibilità per motivi di salute attiene all’accertamento di un diritto soggettivo e rientra, pertanto, nella giurisdizione del giudice ordinario, cui sono devolute le controversie relative a rapporti di lavoro alle dipendenze di una delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, senza che ai fini della giurisdizione rilevi la sussistenza di un parere di idoneità, con prescrizioni, emesso dalla Commissione medica competente, il cui giudizio, quale mero atto di verifica sanitaria, è sempre sindacabile dal giudice ordinario, il quale ha il potere-dovere di controllarne l’attendibilità.

(Cassazione Civile Sez. U – Ordinanza n. 618 del 15/01/2021)

Il medico visita a domicilio ma commette un grave errore

Il medico omise di diagnosticare, durante la visita domiciliare effettuata due giorni prima del decesso, la chetoacidosi diabetica da cui la donna era affetta (scambiata per un’influenza stagionale), ed all’origine della polmonite che ne causò il decesso. Il medico propose il ricovero ma la paziente rifiutò ma di questo non vi era prova

il fatto

Un tema spinoso, quello trattato dalla sentenza della terza sezione della Corte di Cassazione n. 10421 del 15 aprile 2019.

La Corte d’Appello di Trieste, ribaltando la diversa opinione del Tribunale del luogo, condannò il medico di famiglia a rifondere agli eredi della paziente defunta la somma di euro 1.015.655,86 a ciascuno dei due figli; 36.170,72 per ciascuna delle sorelle e 192.747,88 alla madre.

Il medico contestò la consulenza tecnica ritenendo che, in assenza di documentazione, che non vi fosse prova che la chetoacidosi fosse già in atto in occasione della visita domiciliare. 

Lo stesso, inoltre, lamentò che non fosse stata valutata la proposta verbale di ricovero che la paziente rifiutò.

Affermò, inoltre, che in presenza di una prestazione medica domiciliare, che non contempla alcun obbligo di refertazione in capo al professionista, e, per converso, in assenza di documentazione clinica che attestasse l’avvenuta visita, la successione temporale degli eventi, le condizioni in cui l’accesso domiciliare avvenne e quelle della paziente al momento della visita non vi fosse prova della sua responsabilità. Tanto piu’ che la paziente aveva rifiutato il ricovero.

Non sussiste, afferma la sentenza:

  • alcun obbligo per il paziente di “depositare la cartella clinica”;
  • all’opposto  non solo la sua assenza ma persino “l’eventuale incompletezza (…) è circostanza di fatto che il giudice può utilizzare per ritenere dimostrata l’esistenza di un valido nesso causale tra l’operato del medico e il danno patito dal paziente”;
  •  a condizione, però, che “proprio tale incompletezza abbia reso impossibile l’accertamento del relativo nesso eziologico e il professionista abbia comunque posto in essere una condotta astrattamente idonea a provocare il danno” (Cass. Sez. 3, sent. 21 novembre 2017, n. 27561, Rv. 646472-01)”

Un caso limite che permette di poter dare ai medici alcune indicazioni di principio che valgono in ogni circostanza:

  • Documentare la visita ed i sintomi nella scheda sanitaria utilizzando una scheda di memoria e/o un software che permetta di essere utilizzato anche on-line.
  • Documentare le terapie prescritte.
  • Nel caso di proposte di ricovero rilasciare sempre l’apposita proposta di ricovero.
  • Chiamare con il proprio telefono il 118 può aiutare a documentare l’attività ( il 118 documenta la chiamata e da chi proviene).
  • Nel caso di rifiuto del ricovero predisporre comunque la proposta e far sottoscrivere al paziente il rifiuto della visita.
  • Nel caso di sintomi non chiaramente interpretabili fornire al paziente tutte le istruzioni per valutare l’evoluzione del sintomo e le istruzioni per farvi fronte (richiamare, chiamare la guardia medica, recarsi al pronto soccorso).  Meglio farlo con modalità scritta. 
VISITA DOMICILIARE
LE INFORMAZIONI CHE NON DEVONO MANCARE
DATA 
LUOGO 
SITUAZIONE DEL PAZIENTE AL MOMENTO DELLA VISITA   
QUANTO TEMPO E’ PASSATO DALLA INSORGENZA DEI SINTOMI 
FARMACI ASSUNTI 
 PRESCRIZIONI 
PROPOSTA DI RICOVERO      ( SI) – CHIAMARE SE DEL CASO IL 118 CON IL PROPRIO TELEFONO (NO ) (RIFIUTA) – (FARE SOTTOSCRIVERE RIFIUTO SCRITTO) (INDICATA SE I SINTOMI NON MIGLIORANO)
RIFIUTO DEL RICOVERO – FORMAT : SU CARTA INTESTATA: DOPPIA COPIA (MEGLI0 FARSI STAMPARE IN COPISTERIA LE MATRICI MADRE-FIGLIA GIA’ PRE-STAMPATE) DATA NOME PAZIENTE LUOGO DELLA VISITA PERSONE PRESENTI
In relazione ai sintomi rilevati propongo al paziente il ricovero in ospedale. Lo stesso rifiuta. Lo informo che il rifiuto del ricovero potrebbe determinare un grave rischio per la sua salute, compreso il rischio di perdere la vita. Firma del paziente.   

Responsabilità del farmacista per anticipazione farmaci senza ricetta

Il farmacista è responsabile se anticipa farmaci senza ricetta al di fuori delle strette regole dell’art.2 del  D.M. Salute 31 marzo 2008, questa è l’opinione  della VI sezione della Corte di   Cassazione civile del  22 gennaio n.1420

Il fatto

Una farmacista Pugliese ricevette un’ordinanza ingiunzione  dalla Regione Puglia per violazione del D.Lgs. n. 219 del 2006, art. 148, comma 7 ( Salvo che il fatto costituisca reato, il farmacista che vende un medicinale  di cui al comma 2 dell’articolo 88 senza presentazione di ricetta  medica  e’ soggetto alla sanzione amministrativa da trecento euro  a  milleottocento euro. Il farmacista che viola il disposto del comma  3  dell’articolo  88  o  non  appone  sulle  ricette il timbro attestante   la   vendita   del   prodotto   soggiace  alla  sanzione amministrativa da duecento euro a milleduecento euro) in relazione all’art. 88 della stessa legge (Medicinali soggetti a prescrizione medica)  perchè, nello svolgimento dell’attività di farmacista, cedeva alla propria clientela n. 82 confezioni di medicinali soggetti a prescrizione medica in mancanza della presentazione della relativa ricetta.

Il Tribunale diede ragione alla farmacista ritenendo si fosse limitata ad anticipare la consegna dei farmaci ai propri clienti, senza percepirne il prezzo e senza riscuotere il relativo ticket, in attesa di ricevere la prescrizione medica da parte del paziente e regolarizzare, in tal modo, la cessione anticipata del farmaco.

Sentenza ribaltata in appello, che al contrario, ha ritenuto corretta la sanzione comminata dalla Regione Puglia .

Ricorreva in Cassazione la Farmacista uscendone, però, soccombente.

La massima

Il D.M. Salute 31 marzo 2008, art. 2, afferma la cassazione,ammette la consegna anticipata del medicinale, in assenza di ricetta medica, soltanto quando sussista la “necessità di assicurare la prosecuzione del trattamento di un paziente affetto da diabete, ipertensione, broncopneumopatia cronica ostruttiva o altra patologia cronica a condizione che siano disponibili elementi che confermino che il paziente è in trattamento con il farmaco”.

Elementi che sono dettagliatamente elencati nella norma in esame e che si sostanziano nella presenza in farmacia di ricette mediche precedenti contenenti la prescrizione dello stesso medicinale, nell’esibizione di un documento sanitario attestante la patologia dalla quale il paziente è affetto o di una ricetta scaduta da non oltre 30 giorni, ovvero la conoscenza diretta da parte del farmacista dello stato patologico del paziente e del trattamento in corso.

Il successivo art. 3,  consente la consegna anticipata del farmaco anche quando il paziente dimostri di essere soggetto ad un trattamento sanitario che non possa essere interrotto, a condizione che in farmacia siano presenti ricette rilasciate in data idonea a far presumere la necessità della continuazione del trattamento, ovvero che il paziente esibisca una confezione danneggiata e non utilizzabile del farmaco richiesto.

Infine, l’art. 4 ammette la consegna anticipata del farmaco qualora il paziente esibisca una documentazione di dimissione ospedaliera emessa al massimo nei due giorni antecedenti la data dell’acquisto, dalla quale risulti la prescrizione del medicinale ovvero la raccomandazione della prosecuzione della terapia con lo stesso.

In ogni caso, il farmacista è tenuto ad informare il paziente della natura eccezionale della procedura di consegna anticipata del farmaco e ad invitarlo ad entrare in contatto con il proprio medico curante (art. 5) e ad annotare l’operazione nel registro di cui al D.M. in commento, art. 7, comma 2.

La  farmacista non fu  in grado di dimostrare la sussistenza di alcuno dei  requisiti indicati e non aveva neppure il registro obbligatorio, di conseguenza la Cassazione ha ritenuto corretta la condanna.