Studio Legale Avv. Paola Maddalena Ferrari

Regione Lombardia. Le nuove linee guida per la formazione dei medici generali

Con DELIBERAZIONE N° XI / 5004 Seduta del 05/07/2021, la Regione Lombardia ha emanato le nuove linee guida per la formazione del medico di medicina generale.

Il principale cambiamento che si intende attivare nell’ambito del Corso di formazione specifica in Medicina Generale riguarda l’attivazione del tirocinio professionalizzante invece della parte di attività svolta in affiancamento presso un ambulatorio MMG.
Con il D.L. 135/2018 convertito con L. 12/2019, con il successivo D.L. 35/2019 convertito con modificazioni dalla L. 25 giugno 2019 e ancor più durante l’emergenza Covid-19, la normativa ha consentito ai tirocinanti MMG di assumere incarichi, compatibili e riconosciuti ai fini del percorso formativo, facendoli contribuire significativamente ai bisogni espressi dal SSR e al contempo integrando la dimensione professionalizzante con quella formativa.
Questa esperienza ha evidenziato molti aspetti positivi, si ritiene perciò utile promuovere una modifica normativa confermando la possibilità per i medici tirocinanti del Corso MMG di concorrere all’assegnazione degli ambiti carenti e ad incarichi di sostituzione a tempo determinato di medici di medicina generale convenzionati con il Servizio Sanitario Nazionale della durata di almeno 6 mesi continuativi.
Per gli incarichi sopra menzionati, volendo valorizzare la formazione nell’ambito territoriale, si propone di vincolare la scelta al territorio dell’ATS/Polo formativo presso il quale il tirocinante svolge il Corso. Una iniziativa di questo genere viene assunta nell’ottica di favorire il radicamento del tirocinante sul territorio dove svolge il Corso. Si ritiene parimenti
opportuno avanzare una proposta di modifica all’Accordo Collettivo Nazionale affinchè il massimale per i tirocinanti che assumono l’incarico nell’ambito delle aree carenti sia significativamente aumentato, fino a 1.000 assistiti, al fine di garantire che il servizio sia compatibile con la sostenibilità economica della gestione dell’ambulatorio, fermo restando che l’impegno orario non dovrà interferire con l’attività didattica.

Ai tirocinanti che frequentano il tirocinio professionalizzante assumendo l’ambito carente o l’incarico
temporaneo dovrebbero inoltre essere riconosciuti gli stessi incentivi degli altri MMG, in particolare per quanto riguarda la quota per la medicina di gruppo e la quota per il personale di studio.
L’incarico assunto è riconosciuto come attività pratica e di studio guidato dei periodi formativi di “Ambulatorio MMG” e anche per le parti di “Struttura di base (medicina territoriale)”. Sono riconosciute tutte e soltanto le ore di ambulatorio a contratto, sino al raggiungimento del monte ore previsto di attività pratica per i periodi formativi sopra
indicati, e quelle di studio guidato organizzato secondo le presenti linee guida.
Il tirocinante è costantemente seguito nella sua attività come di seguito indicato e deve garantire la partecipazione alle altre attività didattiche (teoriche e pratiche ospedaliere). Il tirocinio professionalizzante può essere svolto dal primo anno di corso.

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Tribunale di Modena. Legittimo sospendere il lavoratore di una cooperativa che rifiuta la vaccinazione covid

L’ art. 20 D. Lgs. 81/2008 (testo unico sicurezza sul lavoro) stabilisce che: ogni lavoratore deve prendersi cura della propria salute e sicurezza e di quella delle altre  persone presenti sul luogo di lavoro, su cui ricadono gli effetti delle sue azioni o omissioni, conformemente alla sua formazione, alle istruzioni fornite dal datore di lavoro. Obbligo che comprende, anche, quello di utilizzare in modo appropriato i dispositivi di protezione messi a loro disposizione. Tale obbligo grava anche sui liberi professionisti che svolgono attività per conto dei datori di lavoro.

Questa è l’opinione espressa nell’Ordinanza della terza sezione civile lavoro del Tribunale di Modena, depositata il 19 maggio scorso, con la quale è stato respinto il ricorso avverso la sospensione di una lavoratrice di una cooperativa che svolgeva servizi in una Rsa in seguito al suo rifiuto di  fare il vaccino contro il Covid. La sentenza segue di poco quella del Tribunale di Belluno che giunse alle medesime conclusioni.

Entrambe le sentenze trattano casi antecedenti all’art. 4 del D. L. 44/2021 ma sono importanti a chiarirne la portata e le conseguenze per i lavoratori, compresi quelli autonomi, che si sottraggono all’obbligo.

In particolare, prosegue la sentenza, il  prestatore di lavoro è titolare di precisi doveri di sicurezza e, pertanto, deve essere considerato soggetto responsabile a livello giuridico dei propri contegni.

Inoltre, prosegue la sentenza, anche l’art. 2094 del codice civile  ha  avuto modo di chiarire che, mediante la stipula di un contratto di lavoro subordinato, il prestatore, a fronte dell’incameramento di una retribuzione,  si obbliga a mettere a disposizione del datore la propria attività di lavoro.

Dalla  lettura della disposizione in esame si evince che il  prestatore di lavoro, nello svolgimento della prestazione lavorativa, è tenuto (non solo a mettere a disposizione le proprie energie lavorative ma anche) a osservare precisi doveri di cura e sicurezza per la tutela dell’integrità psico-fisica propria e di tutti i soggetti terzi con cui entra in contatto.

Si ritiene, afferma il magistrato,  che la disposizione in esame rivesta natura precettiva, con conseguente sanzionabilità giuridica di comportamenti difformi dalla medesima.

A questo si aggiunge il fatto che il datore di lavoro ha un preciso obbligo di sicurezza sia nei confronti del lavoratore che di tutti quelli che all’interno della struttura vivono e lavorano, come previsto dall’art. 2087 del codice civile.

La disposizione in esame contempla infatti un obbligo di prevenzione che impone al datore di lavoro di adottare, non solo  le particolari misure tassativamente imposte dalla  legge in relazione al tipo di attività esercitata, che rappresentano lo standard minimale richiesto dal legislatore per la tutela della sicurezza del lavoratore, ma anche tutte le altre misure che in concreto siano richieste dalla specificità del rischio.

Benchè la vaccinazione non era ancora resa obbligatoria all’interno degli ambienti sanitari , al contempo, afferma la pronuncia,  costituiva e ancora ad oggi costituisce misura sanitaria utile a depotenziare la diffusione dell’agente patogeno di rischio (v. es. art. 1, co. 457, L. 178/2020 “per garantire il più efficace contrasto alla diffusione del virus SARS-CoV-2, che il   Ministro della salute ha adottato  con proprio decreto avente natura non regolamentare ( Piano strategico nazionale dei vaccini per la prevenzione delle infezioni da SARS-CoV-2), finalizzato a garantire il massimo livello di copertura vaccinale sul territorio nazionale” e ribadito con l’obbligo di vaccinazione per i lavoratori con rilevanza sanitaria di cui all’art. 4 del D. L. 44/2021.

Trattamento sanitario la cui mancata sottoposizione comporta, salvo l’ipotesi derogatoria di cui al co. 2,  e salva la possibilità del datore di lavoro  di adibire  mansioni diverse e in luoghi in cui non si verifichi ii rischio di contagio, la sospensione dal diritto di svolgere prestazioni o mansioni che implicano contatti interpersonali e dal diritto a percepire la retribuzione.

La mancata e non giustificabile collaborazione del prestatore di lavoro alla creazione di un ambiente di lavoro salubre e sicuro per se e per gli altri (mediante non sottoposizione ad un trattamento  sanitario  utile  a  contingentare  gli  effetti  negativi  scaturenti  dall’emergenza pandemica in atto) costituisce, afferma la sentenza,  o un contegno che incide in misura significativa sul sinallagma, tanto  da comportare  o una modifica  delle mansioni in concreto  affidabili o addirittura la sospensione temporanea del rapporto.

Il pdf della Sentenza

Il quesito. Il sanitario che non si vaccina non può lavorare?

La norma di legge


Il comma 6 dell’art. 4 recita: “Decorsi i termini per l’attestazione dell’adempimento dell’obbligo vaccinale di cui al comma 5, l’azienda sanitaria locale competente accerta l’inosservanza dell’obbligo vaccinale e, previa acquisizione delle ulteriori eventuali informazioni presso le autorità competenti, ne dà immediata comunicazione scritta all’interessato, al datore di lavoro e all’Ordine professionale di appartenenza.
L’adozione dell’atto di accertamento da parte dell’azienda sanitaria locale determina la sospensione dal diritto di svolgere prestazioni o mansioni che implicano contatti interpersonali o comportano, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2”.

Non sussiste un obbligo assoluto di svolgere la professione se applicata in settori dove non vi è contatto con il pubblico come per esempio teletriage, refertazione al di fuori dei reparti di degenza, televisita ecc .

Gli obblighi della struttura

Una volta accertato che il sanitario non si è vaccinato, la struttura sanitaria non ha un obbligo di mutare l’organizzazione ed ha il divieto, pena responsabilità verso il paziente, di far svolgere attività in presenza a personale non vaccinato e può disporne la sospensione e/o messa in ferie fino al mese di DIcembre 2021.

E’ vietata qualunque attività e presenza di personale sanitario non vaccinato a contatto con il pubblico e nei reparti di degenza.

Cosa rischia il medico non vaccinato che opera in presenza

Il medico può essere denunciato per esercizio non autorizzato di professione sanitaria e nel caso in cui il paziente venga infettato sarà responsabile civilmente e penalmente.

L’ordine professionale può assumere nei suoi confronti le sanzioni disciplinari più gravi come la sospensione e/o nel caso di diffusione del contagio tra i suoi pazienti anche sanzioni più gravi.

Cosa rischia il medico non vaccinato che opera non in presenza

Il tema deontologico è controverso, a mio avviso, in ragione di una interpretazione Costituzionalmente orientata, il medico è responsabile anche deontologicamente se svolge attività in presenza.

Sullo stesso tema

I Giudici hanno espresso alcune opinioni in proposito.

la-rsa-ha-diritto-a-mettere-in-ferie-il-dipendente-che-rifiuta-il-vaccino

Sole24ore sanità. Cassazione/ Porto d’armi, legittima la comunicazione della cartella clinica. Ma il sistema non è coordinato

La massima
È legittima la comunicazione della cartella clinica, da parte di un’azienda sanitaria all’autorità di pubblica sicurezza, in relazione ad un procedimento per la revoca del porto d’armi purché il trattamento avvenga in modo corretto e riservato, secondo le modalità fissate dalla legge e senza una indiscriminata diffusione verso “soggetti indeterminati”.
Questa è l’opinione della prima sezione civile, espressa nella sentenza 11800 del 5 maggio scorso, che è entrata in un tema delicatissimo come quello della comunicazione di dati sensibili al di fuori della relazione medico e paziente con problemi di dipendenza e/o psichiatrici. Tema divenuto di tragica attualità dopo la strage di Ardea. Occasione che ha permesso alla Corte di ricordare i principi, anche sanitari, che governano il rilascio del porto d’armi.

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Tar lazio sentenza n.7333/2021. Richiesta accesso atti trasmissione Report.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 198 del 2021, proposto da
Omissis, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Balzarini, Andrea Mascetti, Filippo Nicolo’ Boscarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Rai – Radiotelevisione Italiana S.p.A., rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Luciani, Piermassimo Chirulli, Patrizio Ivo D’Andrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Massimo Luciani in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9;

nei confronti

Giorgio Mottola, Sigfrido Ranucci non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

PER L’ANNULLAMENTO

del provvedimento prot. n. ALS/D/0009766 del 12.11.2020, trasmesso a mezzo PEC al ricorrente in data 27.11.2020, avente ad oggetto «trasmissione “Report” “Vassalli, valvassori e valvassini” del 26 ottobre 2020 – istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990 e dell’art. 5 c. 2 del d.lgs. n. 33/2013”, con cui la Rai-Radiotelevisione Italiana S.p.A. ha respinto l’istanza di accesso presentata dal ricorrente in data 29.10.2020;

NONCHÉ

PER L’ACCERTAMENTO

del diritto del ricorrente all’accesso agli atti, documenti, dati e informazioni richiesti con istanza del 29.10.2020

E PER LA CONDANNA

della Rai-Radiotelevisione Italiana S.p.A. all’ostensione degli atti, documenti, dati e informazioni richiesti dal ricorrente, nessuno escluso, ai sensi degli artt. 22 e segg. della L. n. 241/1990 o ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D.Lgs. n. 33/2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Rai – Radiotelevisione Italiana S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2021 la dott.ssa Chiara Cavallari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

  1. Con ricorso notificato il 28 dicembre 2020 e depositato in data 7 gennaio 2021 il ricorrente riferiva in via preliminare di aver proposto istanza di accesso (documentale e civico) alla RAI, odierna resistente, in ragione della dichiarata “esigenza di tutelare la propria reputazione nelle sedi competenti”, esponendo che la sua persona e l’attività professionale esercitata erano state oggetto (per la durata di venti minuti) della narrazione editoriale resa nell’ambito di un servizio mandato in onda durante la trasmissione “Report” e deducendo al riguardo che nel contesto del suddetto servizio sarebbero state riportate notizie false e fuorvianti.

1.1. Riferiva il ricorrente, in particolare, di aver richiesto l’ostensione del materiale informativo necessario per poter promuovere iniziative a tutela del suo buon nome dinanzi alle competenti Autorità giudiziarie e amministrative, come di seguito specificato:

“a) tutte le richieste rivolte dai giornalisti e/o dalla redazione di “Report”, tramite e-mail o con qualsiasi mezzo scritto o orale, a persone fisiche ed enti pubblici (Comuni, Province, ecc.) o privati (fondazioni, società, ecc.), per ottenere informazioni e/o documenti riguardanti la persona dell’avv. Omissis e la sua attività professionale e culturale;

b) tutti i documenti e/o le informazioni fornite ai giornalisti e/o alla redazione di “Report” a seguito delle richieste sub a), e in particolare la corrispondenza personale intercorsa tra lo scrivente e soggetti terzi illustrata nella parte finale del servizio;

c) ogni altra corrispondenza non ricompresa sub a) o b) che sia intervenuta tra i giornalisti e/o la redazione di “Report” con riferimento all’avv. Omissis o allo Omissis;

d) file video integrali della trasmissione e in particolare delle interviste poi confluite nel servizio mostrato al pubblico;

e) dati integrali degli ascolti della trasmissione su base nazionale e regionale;

f) dati integrali relativi alla pubblicizzazione del servizio sui canali Rai, quotidiani, periodici o altri mezzi di informazione”.

  1. Rappresentava che la RAI aveva opposto un diniego integrale all’istanza di accesso avanzata, avverso il quale il ricorrente medesimo proponeva gravame articolando due motivi di doglianza, di seguito riportati:

“I.- Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 e del d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184, anche in relazione al d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 3, della legge 3 febbraio 1963, n. 69. Violazione degli artt. 2, 21, 24 e 97 della costituzione. Violazione dei principi di buon andamento, proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, difetto di motivazione e ingiustizia manifesta”;

“II.- In subordine: Violazione e falsa applicazione del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, modif. dal d.lgs. 25 maggio 2016, n. 97. Violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione delle linee guida ANAC di cui alla delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016. Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei presupposti, illogicità manifesta e violazione delle circolari n. 1/2014 e n. 2/2017 del ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione”.

2.1. Sul piano della legittimazione attiva all’accesso ex L. n. 241/1990, il ricorrente deduceva la sussistenza di un interesse “diretto”, in ragione dell’obiettiva riferibilità della documentazione richiesta alla sua persona trattandosi di materiale inerente al servizio televisivo che lo aveva specificamente riguardato, di un interesse “concreto” in quanto funzionale a promuovere iniziative a tutela del suo buon nome e di un interesse “attuale” dal momento che il servizio giornalistico lesivo della sua reputazione sarebbe tuttora visionabile sul sito internet della RAI, risultando lontana la scadenza dei termini di prescrizione per la proposizione di eventuali azioni risarcitorie.

Quanto alla ricorrenza dell’ulteriore presupposto normativo rappresentato dalla sussistenza di una situazione giuridicamente tutelata in collegamento alla documentazione oggetto dell’istanza di accesso, il ricorrente deduceva che i documenti concernenti l’attività espletata dai giornalisti (incaricati del pubblico servizio radiotelevisivo) con riferimento alla persona del ricorrente medesimo, così come i dati degli ascolti, risulterebbero strettamente collegati alla situazione legittimante integrata dall’esigenza di tutela dei diritti – di rilievo costituzionale – all’onore a al buon nome, in quanto preordinati alla piena conoscenza di ciò che avrebbe preceduto la messa in onda del servizio e la diffusione dei contenuti lesivi, in vista dell’eventuale proposizione di iniziative risarcitorie.

2.2. Sosteneva la ricorrenza della legittimazione passiva all’accesso ex L. n. 241/1990 in capo alla RAI anche in relazione alle iniziative editoriali in quanto inerenti al servizio pubblico radiotelevisivo quale attività di interesse generale.

2.3. Deduceva la riconducibilità del materiale richiesto alla nozione di “documento amministrativo” ex L. n. 241/1990, assumendone l’idoneità ad includere la corrispondenza intercorsa tra la Redazione del programma e soggetti terzi con riferimento alla persona del ricorrente ovvero al suo studio legale, nonché i files video integrali delle interviste, ribadendone il carattere necessario per verificare la fedeltà del servizio mandato in onda rispetto al materiale di lavoro originale.

2.4. Sosteneva, infine, l’inconferenza del richiamo al segreto professionale ex L. n. 69/1963 addotto dalla RAI a sostegno del diniego opposto all’istanza di accesso avanzata, evidenziando di aver chiesto non di conoscere l’identità delle “fonti” (ossia delle persone che avrebbero fornito le notizie rappresentate) bensì di acquisire la documentazione su cui si è fondata l’iniziativa editoriale, ribadendo in ogni caso la prevalenza dell’interesse difensivo alla base dell’istanza di accesso ferma restando la possibilità per l’Ente di adottare i necessari accorgimenti nell’assicurare l’ostensione della documentazione richiesta (eventualmente oscurando i dati identificativi delle c.d. “fonti”).

2.5. Quanto al secondo motivo di doglianza, proposto in via subordinata rispetto alle censure articolate nel primo motivo di gravame, il ricorrente assumeva l’integrazione dei presupposti per l’accesso civico generalizzato, contestando nel merito le argomentazioni riportate dalla RAI nel diniego di accesso gravato per sostenere la sottrazione dell’Ente dall’ambito operativo di tale forma di accesso in relazione alla ritenuta ricorrenza di un’ipotesi di esclusione soggettiva (connessa, in particolare, all’addotta circostanza relativa all’emissione di strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati ai sensi dell’art. 2-bis, comma 2, lett. b) del D.Lgs. n. 33/2013, in combinato disposto con l’art. 2, comma 1, lett. p) del D.Lgs. n. 175/2016).

Sosteneva, al riguardo, che dovrebbe trovare applicazione il comma 3 del richiamato art. 2-bis circa la sottoposizione al regime dell’accesso civico delle società a partecipazione pubblica, quale principio suscettibile di applicazione in ogni caso, anche in deroga a quanto previsto nel comma precedente (invocato dalla Società resistente).

2.6. Parte ricorrente chiedeva dunque l’annullamento del diniego opposto con conseguente accertamento del diritto di accesso e condanna dell’Amministrazione resistente all’ostensione dei documenti e dei dati richiesti.

  1. Si costituiva in giudizio la Società resistente, depositando apposita documentazione e memoria per lo svolgimento delle proprie difese.

Riferiva in via preliminare che il ricorrente aveva altresì proposto reclamo ex art. 77 del Regolamento (UE) 2016/679 al Garante della protezione dei dati personali, risultando il relativo procedimento allo stato pendente.

Deduceva in primo luogo l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, invocando l’assenza di un nesso di strumentalità tra quanto richiesto nell’istanza di accesso e lo scopo difensivo dichiarato dal ricorrente, sostenendo che quasi la totalità dei documenti richiesti risulterebbe irrilevante ai fini di un’eventuale azione risarcitoria, concludendo quindi per il carattere esplorativo dell’istanza avanzata.

Affermava al riguardo che sarebbe pertinente alla finalità difensiva evidenziata soltanto il servizio mandato in onda – quale asserita fonte del preteso danno – evidenziando in ogni caso la libera accessibilità della connessa documentazione (in particolare, del file video della trasmissione e dei dati relativi agli ascolti e alla pubblicizzazione del servizio) in quanto disponibile sul sito della RAI.

Contestava poi la pretesa riconduzione dell’attività editoriale e giornalistica alla sfera dell’attività di pubblico servizio, oggetto del regime di accesso.

Affermava al riguardo che l’attività della RAI quale concessionaria del pubblico servizio non potrebbe in ogni caso ricomprendere gli aspetti inerenti all’espletamento della prestazione resa dal giornalista nell’elaborazione dei contenuti del singolo servizio, in quanto profili attinenti alla libera esplicazione dell’opera creativa e intellettuale del giornalista incaricato, nel cui ambito rientrerebbero la raccolta, l’elaborazione ovvero il commento delle notizie riportate.

Sosteneva, inoltre, l’integrazione nel caso di specie di una causa di esclusione del diritto di accesso rappresentata dal segreto professionale ex art. 2, comma 3, L. n. 69/1963, connesso alla libertà di stampa – quale circostanza invocata nel diniego oggetto di gravame – assumendo in particolare che la “fonte” giornalistica non sarebbe unicamente chi racconta un fatto, ma ogni realtà in grado di documentarne l’accadimento in modo quanto più diretto possibile (nel cui novero rientrerebbe la documentazione richiesta da parte ricorrente).

Contestava l’asserita preminenza dell’accesso difensionale sul prospettato segreto giornalistico, ribadendo la carenza di interesse del ricorrente nei termini sopra evidenziati.

Deduceva, infine, l’esclusione della RAI medesima dall’applicazione della disciplina in tema di accesso civico in quanto società emittente, alla data del 31 dicembre 2015, strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati, ai sensi dell’art. 2-bis, comma 2, lett. b), del D.Lgs. n. 33/2013.

Evidenziava al riguardo che la RAI ha effettuato due emissioni di strumenti finanziari quotati (la prima risalente al 28 maggio 2015) e che tale dato è pubblico in quanto liberamente accessibile online.In vista della trattazione del ricorso, le parti depositavano memorie e repliche.

Alla camera di consiglio del 10 marzo 2021 la causa veniva trattenuta in decisione.

Il ricorso merita parziale accoglimento, nei termini di seguito illustrati.

Il Collegio ritiene di poter esaminare congiuntamente i motivi formulati in ricorso involgenti, da un lato, l’istituto dell’accesso documentale ex L. n. 241/1990 e, dall’altro, la figura dell’accesso civico generalizzato ex D.lgs. n. 33/2013 come modificato dal successivo D.lgs. n. 97/2016, in quanto passaggio logico-giuridico necessario per affrontare la questione relativa alla delimitazione dell’oggetto della pretesa ostensiva in relazione al contenuto specifico dell’istanza avanzata, in quanto riferita sia a “documenti”, sia a “dati” e “informazioni” detenuti dalla RAI, come puntualmente individuati dal ricorrente istante.

A ciascuna forma di accesso, infatti, corrisponde una differente configurazione, in base al regime previsto, non solo sul versante della legittimazione attiva ma anche quanto al profilo materiale, assumendo la recente figura dell’accesso civico generalizzato una dimensione più ampia sul piano dell’oggetto della pretesa conoscitiva in quanto esteso dai “documenti” ai “dati” e più in generale alle “informazioni” detenute dalle Amministrazioni.

Ciò premesso, il Collegio ritiene di dover confermare, in accoglimento dell’eccezione sul punto formulata dalla Società resistente, quanto recentemente statuito dalla Sezione con la sentenza 3 marzo 2021 n. 2607 circa l’integrazione nei confronti della RAI di una delle ipotesi, contemplate in via normativa, di esclusione sul piano soggettivo dall’ambito operativo della figura dell’accesso civico.

L’art. 2 bis del D.lgs. n. 33/2013, infatti, nell’individuare il campo di applicazione della disciplina dell’accesso civico, al comma 2 lett. b), come successivamente modificato, dispone che essa si applica “… alle società in controllo pubblico come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera m), del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175. Sono escluse le società quotate come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), dello stesso decreto legislativo”.

Il richiamato articolo 2, comma 1, lettera p), D.lgs. n. 175/2016 definisce società quotate come “le società a partecipazione pubblica che emettono azioni quotate in mercati regolamentati; le società che hanno emesso, alla data del 31 dicembre 2015, strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati in mercati regolamentati”.

Riprendendo le argomentazioni esposte nella pronuncia n. 2607/2021 sopra citata, si evidenzia che la soluzione accolta dal Legislatore trova altresì conferma nelle considerazioni espresse nell’ambito del parere n. 1257/2017 reso dal Consiglio di Stato sullo schema di Linee guida dell’ANAC elaborato per aggiornare quelle già emesse per l’applicazione del D.lgs. n. 33/2013 all’esito delle modifiche intervenute con il D.lgs. n. 97/2016.

Nel parere richiamato si osservava, infatti, che “Le società quotate, sono sottoposte ad un sistema di obblighi, di controlli e di sanzioni autonomo, in ragione dell’esigenza di contemperare gli interessi pubblici sottesi alla normativa anticorruzione e trasparenza con la tutela degli investitori e dei mercati finanziari, e questa circostanza ben potrebbe giustificare l’esonero dagli obblighi di trasparenza in questione”.

Sul punto, la RAI ha allegato la circostanza relativa all’intervenuta emissione di strumenti finanziari quotati sui mercati regolamentati fin dal 28 maggio 2015, evidenziando la natura pubblica del relativo dato (e indicando il link per accedere alla suddetta informazione, disponibile online).

Risulta quindi integrata, nei confronti della Società odierna resistente, una ipotesi – espressamente prevista dalla disciplina normativa in materia – di sottrazione dal regime dell’accesso civico ai sensi dell’art. 2 bis D.lgs. n. 33/2013, comma 2, lettera b), in combinato disposto con l’articolo 2, comma 1, lettera p), D.lgs. n. 175/2016.

Di conseguenza, il ricorso è inammissibile limitatamente alla pretesa ostensiva espressamente rivolta a “dati” e “informazioni” detenuti dalla RAI, puntualmente individuati nell’istanza avanzata (in sede amministrativa e poi giurisdizionale).

In ogni caso, la Società resistente ha dedotto negli atti difensivi che alcuni dati richiesti da parte ricorrente (in particolare, i dati integrali degli ascolti della trasmissione su base nazionale e quelli relativi alla pubblicizzazione del servizio trasmesso) sono liberamente accessibili online, depositandone il relativo estratto.Sul piano dell’accesso documentale, viceversa, occorre evidenziare in via preliminare che la Sezione ha già avuto occasione di affermare l’assoggettamento della RAI al diritto di accesso di cui agli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990 (cfr., ex multis, sentenze n. 9347/2019 e n. 1354/2018), in forza del riferimento normativo anche ai “gestori di pubblici servizi” in quanto tale Ente, pur nella sua veste formalmente privatistica di S.p.a. e pur agendo mediante atti di diritto privato, conserva indubbiamente significativi elementi di natura pubblicistica, ravvisabili in particolare: a) nella prevista nomina di numerosi componenti del C.d.A. non già da parte del socio pubblico, ma da un organo ad essa esterno quale la Commissione parlamentare di vigilanza; b) nell’indisponibilità dello scopo da perseguire (il servizio pubblico radiotelevisivo), prefissato a livello normativo; c) nella destinazione di un canone, avente natura di imposta, alla copertura dei costi del servizio da essa gestito. L’azienda, inoltre, è di proprietà pubblica e rappresenta la concessionaria in esclusiva del servizio pubblico radiotelevisivo, sicché non è revocabile in dubbio la sua riconducibilità di pieno diritto all’ambito di applicazione della normativa sul diritto di accesso, entro i confini delimitati dall’art. 23 della Legge n. 241 del 1990 che, non a caso, menziona tra i soggetti passivi del diritto di accesso, accanto alle pubbliche amministrazioni e agli enti pubblici, anche i “gestori di pubblici servizi”, nel cui novero va certamente collocata la RAI.

Ciò posto, muovendo alla disamina delle censure sul punto articolate in ricorso, il Collegio ritiene in via preliminare che non possa condividersi l’eccezione di inammissibilità formulata dalla Società resistente circa la pretesa carenza in capo al ricorrente di un interesse all’ostensione della documentazione richiesta.

In primo luogo, occorre richiamare il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui la “strumentalità” del diritto di accesso – declinata dall’art. 22, comma 1, lett. b, L. n. 241/1990 come finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale (e non meramente emulativo o potenziale) connesso alla disponibilità dell’atto o del documento del quale si richiede l’accesso – va intesa in senso ampio, in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, sent. 15 maggio 2017 n. 2269, sez. III, sent. 16 maggio 2016 n. 1978 e sez. IV, sent. 6 agosto 2014 n. 4209).

È stato chiarito, infatti, che “la legittimazione all’accesso non può essere valutata facendo riferimento alla legittimazione della pretesa sostanziale sottostante, ma ha consistenza autonoma, indifferente allo scopo ultimo per cui viene esercitata, sicché, una volta accertato il collegamento tra l’interesse e il documento, ogni ulteriore indagine sull’utilità ed efficacia del documento stesso in prospettiva di tutela giurisdizionale ovvero sull’esistenza di altri strumenti di tutela eventualmente utilizzabili è del tutto ultronea” (Cons. Stato, sez. V, sent. 9 marzo 2020, n. 1664).

In tale prospettiva, la valutazione in ordine al legame tra finalità dichiarata e documento richiesto – quale presupposto di ammissibilità della pretesa ostensiva – va effettuata in astratto, senza apprezzamenti sull’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti in questione, potrebbe proporre, risultando sufficiente che la documentazione richiesta costituisca, genericamente, mezzo utile per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante, non dovendo rappresentare uno strumento di prova diretta della lesione di tale interesse (in termini, cfr. altresì Cons. Stato, sez. III, sent. 13 gennaio 2012, n. 116).

Ciò posto, non può accogliersi la prospettazione formulata dalla Società resistente circa la pretesa inammissibilità dell’istanza per carenza di interesse, fondata sull’assunto per cui ai fini dell’invocata esigenza difensiva (connessa alla tutela della reputazione del ricorrente) sarebbe sufficiente l’acquisizione del servizio mandato in onda – in ogni caso disponibile online (sulla piattaforma di RaiPlay) – in quanto elemento integrante il preteso danno, mentre risulterebbe ultronea l’ulteriore documentazione richiesta.

Non può, infatti, revocarsi in dubbio la sussistenza della legittimazione in capo al ricorrente ai sensi dell’art. 22 L. n. 241/1990, vantando quest’ultimo un interesse qualificato, connotato dai requisiti della personalità, concretezza ed attualità considerato che l’istanza ostensiva avanzata concerne la documentazione connessa all’avvenuta diffusione di notizie – operata nell’ambito del servizio mandato in onda all’interno della trasmissione televisiva in epigrafe indicata – che lo hanno visto direttamente e specificamente coinvolto, avendo ad oggetto la rappresentazione di fatti asseritamente riguardanti la sua persona e l’attività professionale esercitata.

Ad una diversa conclusione non può pervenirsi sulla base di una valutazione in termini di presunta irrilevanza dell’istanza ostensiva avanzata rispetto alla finalità difensiva prospettata, non spettando all’Ente destinatario della richiesta di accesso in sede di amministrazione attiva – né al giudice in sede di tutela giurisdizionale – condurre apprezzamenti sull’attitudine in concreto della documentazione richiesta a supportare la fondatezza dell’azione giurisdizionale invocata quale mezzo di difesa della situazione giuridica vantata, alla stregua del costante orientamento della giurisprudenza amministrativa sopra richiamato.

Il Collegio, inoltre, ritiene di non poter accogliere l’ulteriore eccezione di inammissibilità fondata sulla pretesa carenza di legittimazione passiva della Società resistente, dedotta sull’assunto della sostenuta estraneità dell’attività, oggetto dell’istanza ostensiva avanzata dal ricorrente, all’ambito del servizio pubblico radiotelevisivo gestito dalla RAI giustificante l’assoggettamento alla disciplina in tema di accesso ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. e), L. n. 241/1990.

Da un lato, la rappresentazione di notizie operata all’interno di un servizio trasmesso nel corso di un programma di inchiesta giornalistica in onda su una rete RAI non può configurarsi come attività distinta da quella di “informazione pubblica” riconducibile nell’ambito della nozione di servizio pubblico radiotelevisivo affidato in gestione alla medesima Società, del quale sono ritenuti caratteri essenziali il pluralismo, la democraticità e l’imparzialità dell’informazione (cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 112/1993; in senso analogo, cfr. TAR Lazio, sede di Roma, sez. I, sent. 14 giugno 2019, n. 7761).

Dall’altro, l’attività consistente nella rappresentazione di notizie non può ritenersi disgiunta da quella preparatoria, volta all’acquisizione, alla raccolta e all’elaborazione delle notizie poi oggetto di rappresentazione.

  1. Ravvisata la ricorrenza nel caso di specie dei presupposti di ammissibilità dell’accesso documentale, occorre muovere alla delimitazione della documentazione suscettibile di ostensione, in base alla disciplina prevista dagli artt. 22 ss. L. n. 241/1990 e alla luce delle deduzioni del ricorrente quanto all’interesse prospettato e alla situazione giuridicamente tutelata collegata ai documenti oggetto della richiesta di accesso.

12.1. Emerge dagli atti di causa in punto di fatto che il servizio di inchiesta giornalistica trasmesso, nel cui ambito è stata fornita la rappresentazione di circostanze asseritamente riguardanti l’attività professionale del ricorrente, aveva ad oggetto la gestione dei fondi regionali e la complessa rete di rapporti che vedrebbero coinvolti l’amministrazione locale e i professionisti attivi sul territorio della Regione Lombardia e che in tale contesto la persona del ricorrente veniva indicata come professionista di riferimento per le attività di consulenza e per altri incarichi affidati dalla Regione e da alcune amministrazioni comunali ovvero da altri enti pubblici a carattere locale.

La deduzione del ricorrente sul punto è di essere stato oggetto, nel corso del servizio mandato in onda, di una rappresentazione connotata in senso negativo fondata su informazioni false e fuorvianti, in quanto sarebbe stato indicato come riferimento soggettivo di un intreccio di rapporti quantomeno opachi, lamentando la conseguente grave lesione dell’immagine e della reputazione del ricorrente stesso, nonché del suo studio legale.

12.2. Nella prospettiva delineata, va ritenuta suscettibile di ostensione nel caso in esame la documentazione connessa all’attività preparatoria di acquisizione e di raccolta di informazioni riguardanti le prestazioni di carattere professionale svolte dal ricorrente in favore di soggetti pubblici, confluite nell’elaborazione del contenuto del servizio di inchiesta giornalistica mandato in onda, nello specifico avente ad oggetto la rete di rapporti di consulenza professionale instaurati su incarico di enti territoriali e locali.

La suddetta documentazione risulta costituita, in particolare, dalle richieste informative rivolte in via scritta dalla redazione del programma ad enti di natura pubblica in merito all’eventuale conferimento di incarichi ovvero di consulenze in favore di parte ricorrente, unitamente ai riscontri forniti dai suddetti enti, in quanto rientranti nel novero dei documenti e degli atti formati ovvero detenuti da una pubblica amministrazione o da un privato gestore di un pubblico servizio.

12.3. La delimitazione in siffatti termini della documentazione ostensibile, coinvolgendo l’interlocuzione intercorsa con soggetti di natura pubblica, rende priva di rilievo nel caso concreto la prospettazione difensiva articolata dalla Società resistente circa la prevalenza che dovrebbe riconoscersi al segreto giornalistico sulle “fonti” informative per sostenere l’esclusione ovvero la limitazione dell’accesso nel caso di specie.

  1. Il ricorso va quindi accolto parzialmente, nei sensi e nei termini sopra illustrati.

13.1. Tale accoglimento deve ritenersi subordinato ai seguenti limiti:

a) la resistente RAI dovrà consentire al ricorrente, entro giorni trenta dalla comunicazione o notificazione (se anteriore) della presente sentenza, l’accesso agli atti e ai documenti sopra individuati;

b) l’accesso dovrà essere consentito unicamente agli atti effettivamente formati e detenuti dalla RAI, essendo ontologicamente impossibile che esso sia effettuato rispetto ad atti non documentati; pertanto, nel caso e nella misura in cui taluni degli atti di cui alla superiore lettera a) non siano stati oggetto di documentazione, RAI dovrà fare menzione di tale circostanza; ciò alla luce della condivisibile regola per cui l’Amministrazione può e deve consentire l’accesso unicamente a documenti già esistenti e che siano in suo possesso, in quanto, alla luce del principio ad impossibilia nemo tenetur, anche nei procedimenti di accesso ai documenti amministrativi l’esercizio del relativo diritto o l’ordine di esibizione può riguardare solo i documenti esistenti e non anche quelli non più esistenti o mai formati (cfr. Cons. St., sez. V, sent. 19 febbraio 2018, n. 1033); e spetta all’Amministrazione destinataria dell’accesso indicare, sotto la propria responsabilità, quali sono gli atti inesistenti che non è in grado di esibire (TAR Lazio, sez. III bis, sent. 2 novembre 2018, n. 10553).

  1. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Condanna la Società resistente al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte ricorrente che liquida forfetariamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre IVA, CPA e rimborso del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2021, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 D.L. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Ugo De Carlo, Consigliere

Chiara Cavallari, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Chiara Cavallari Giuseppe Daniele

Studio dentistico. Assistenti alla poltrona senza titolo ancora per un anno

La conferenza Stato Regioni nella seduta del 17 Giugno ha chiesto al Governo una nuova proroga 12 mesi delle disposizioni transitorie di cui all’art. 13 del DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 9 febbraio 2018  che istituì la figura dell’assistente di studio odontoiatrico.

Sarà quindi ancora possibile “assumere dipendenti con la qualifica contrattuale di Assistente alla poltrona, privi dell’apposito titolo, fermo restando l’obbligo da parte dei datori di lavoro di provvedere affinché gli stessi acquisiscano l’attestato di qualifica/certificazione di Assistente di studio odontoiatrico entro trentasei mesi dall’assunzione”.

Il dentista può assumere un’assistente alla poltrona con contratto di apprendistato?

La risposta è positiva

La normativa

Il D.P.C.M. 9 febbraio 2018 – nel recepire l’accordo del 23 novembre 2017 tra Governo, Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano, relativo all’individuazione del profilo professionale ASO quale “Operatore di interesse Sanitario” ai sensi della L. n. 43/2006 –definisce tale figura come “l’operatore in possesso dell’Attestato conseguito a seguito della frequenza di specifico corso di formazione (…) che svolge attività finalizzate all’assistenza dell’odontoiatra e dei professionisti sanitari del settore durante la prestazione clinica, alla predisposizione dell’ambiente e dello strumentario, all’accoglimento dei clienti ed alla gestione della segreteria e dei rapporti con i fornitori (…)”.

Il parere dell’ispettorato del lavoro

La risposta trova conforto nell’opinione qualificata dell’Ispettorato del Lavoro di Bari che in data 31/05/2021  che ha risposto ad un quesito sul punto.  

l’art. 44 del D.Lgs. n. 81/2015 consente ai datori di lavoro pubblici o privati, in tutti i settori di attività, di assumere soggetti di età compresa tra i 18 e i 29 anni con contratto di apprendistato professionalizzante, per il conseguimento di una qualificazione ai fini contrattuali. Esso consta di una componente formativa erogata in parte in azienda e in parte all’esterno, attraverso l’offerta formativa pubblica volta all’acquisizione di competenze di base e trasversali.

Nella vigenza della precedente normativa in materia di apprendistato – con particolare riferimento ai Direzione centrale coordinamento giuridico Ispettorato nazionale del lavoro Direzione centrale coordinamento giuridico Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha già precisato che il ricorso a tale tipologia contrattuale non è automaticamente escluso purché nel piano formativo individuale siano indicati appositi percorsi formativi coerenti con le esigenze dell’impresa ed “uno sviluppo di competenze diverse ed ulteriori, anche di tipo integrativo, rispetto a quelle già maturate ai fini dell’abilitazione”, riscontrabili nello svolgimento concreto delle attività (cfr. interpello n. 38/2010).

Ciò premesso, salvo diversa previsione della contrattazione collettiva e nel rispetto delle disposizioni in essa contenute in termini di durata e modalità di erogazione della formazione, non si ravvisano ragioni ostative alla applicabilità di tale principio anche nelle ipotesi in esame.

Pertanto, il possesso dell’abilitazione non esclude l’assunzione dell’ASO con contratto di apprendistato professionalizzante, potendo portare ad una modulazione del percorso formativo, eventualmente ridotto, che tenga conto delle competenze acquisite nel corso della formazione già effettuata e della disciplina regionale di riferimento in relazione alla durata ed ai contenuti dell’offerta formativa pubblica di base e trasversale, determinata sulla base del titolo di studio posseduto dall’apprendista al momento dell’assunzione.

Illegittima la delibera che impone al medico di prescrivere il farmaco off-label meno costoso

Una sentenza destinata a fare giurisprudenza quella emessa dalla sezione terza del  Consiglio di Stato n. 3648/2021, depositata il 10 maggio, che entra nel merito di tre importanti questioni:

  • Se le Regioni hanno titolo a valutare l’equivalenza terapeutica.
  • L’estensione e limiti della libertà terapeutica del medico e al correlato diritto alla continuità terapeutica del paziente.
  • Determinazione del rimborso alle strutture del costo dei farmaci  (nella fattispecie Avastin, Lucentis, Eylea per il trattamento della degenerazione maculare legato all’età (Age-related Macular Degeneration, AMD- e dell’edema maculare diabetico – Diabetic Macular Edema, DME).

I Giudici di Palazzo Spada hanno respinto l’appello Regionale della Regione Lombardia e  confermato la sentenza del Tar della Lombardia n. 1533/2020 che dichiarò illegittima la delibera della giunta regionale n. XI/1986.

In particolare, hanno ritenuto illegittimo,  il paragrafo 1.4.3 che prevedeva, a decorrere dal 1 agosto 2019, in modo uniforme per tutti i farmaci che  un rimborso pari a 55,6 Euro per singola somministrazione per occhio»  al posto del  prezzo di costo effettivamente sostenuto dalla struttura per il loro acquisto (sulla base dei prezzi concordati con AIFA per le specifiche classificazioni di rimborsabilità, al netto degli sconti).

La dichiarazione di appropriatezza spetta all’AIFA

Compete alla sola AIFA e non alle Regioni la valutazione dell’ equivalenza terapeutica tra medicinali a base di diversi principi attivi nella fattispecie: Aflibercept (Eylea), Ranibizumab (Lucentis) Bevacizumab (Avastin).

Ne consegue, afferma il Consiglio di Stato, che la Regione Lombardia  ha esorbitato dalle proprie attribuzioni, invadendo le competenze esclusive di AIFA in tema di determinazione del prezzo di rimborso a carico del S.S.N.,  realizzando un indebito condizionamento sul medico prescrittore ed alterando anche i principi relativi all’impiego off label dei farmaci, riconoscendo un rimborso fisso di gran lunga inferiore al costo di acquisto del medicinale effettivamente somministrato.

Principio di eccezionalità prescrizione of-label

La delibera, come già anticipato, finisce, peraltro, per alterare profondamente i principi generali sulla prescrivibilità dei medicinali fissati dall’art. 3 del d.l. 23/1998, secondo cui “il medico, nel prescrivere una specialità medicinale o altro medicinale prodotto industrialmente, si attiene alle indicazioni terapeutiche, alle vie e alle modalità di somministrazione previste dall’autorizzazione all’immissione in commercio rilasciata dal Ministero della sanità”, in quanto induce i medici a preferire l’uso off label rispetto a quello ordinario on-label.

Con  tale deliberazione la Regione avrebbe imposto, surrettiziamente, l’uso del farmaco off-label in luogo di quelli autorizzati per la cura specifiche patologie, non tenendo conto che il farmaco off-label può essere somministrato solo in taluni casi, sotto la responsabilità del medico, previo consenso informato del paziente.

Illegittimo il cambio obbligato

Il criterio della non sostituibilità prescrittiva, soprattutto nella forma “automatica”, sarebbe particolarmente evidente nell’ambito dei medicinali biologici, al punto che il Legislatore ha previsto (art. 15, comma 11-quater, d.l. 95/2012) che “non è consentita la sostituibilità automatica tra farmaco biologico di riferimento e un suo biosimilare né tra biosimilari”; ciò a maggior ragione vale nel caso di farmaci biologici basati su principi attivi diversi, come nel caso di specie.

Secondo la regione Lombardia, al contrario,la determinazione impugnata non avrebbe inciso sul prezzo di acquisto dei farmaci, ma avrebbe solo operato una riduzione del compenso previsto per gli erogatori per allinearlo ai tre farmaci di pari efficacia, con la conseguenza che si tratterebbe di una misura di politica tariffaria e di programmazione non occorrendola dichiarazione di equivalenza terapeutica bastando il criterio della “valida alternativa”.

La scelta del farmaco meno oneroso da parte del medico tra tre prodotti di pari efficacia, afferma la difesa della Regione,  costituirebbe un suo preciso dovere, sanzionabile in caso di inosservanza.

Quando l’AIFA dichiara la sovrapponibilità è lecito chiedere ai medici di privilegiare il farmaco meno costoso, affermano i giudici, ma  l’affermazione Regionale è valida solo dopo che l’AIFAha dichiarato la sovrapponibilità terapeutica e salvaguardando il diritto di scelta del medico.

In tal caso è lecito che l’amministrazione solleciti i medici a  “privilegiare la scelta della somministrazione economicamente più vantaggiosa, fatta salva la necessaria appropriatezza delle prescrizioni mediche” rimessa alla valutazione del medico prescrittore secondo scienza e coscienza.

Con tale determinazione, infatti, AIFA, si limita a prevedere, anche attraverso la compilazione della scheda multifarmaco, l’assolvimento di un onere di motivazione sulla scelta del medicinale da prescrivere, senza introdurre sanzioni economiche dirette o indirette a carico del medico che non si orienti verso tale scelta.

Il medico è dunque libero di prescrivere il farmaco da lui ritenuto maggiormente appropriato al caso clinico che deve trattare; qualora la scelta di appropriatezza terapeutica ricada sul farmaco on-label più costoso del medicinale Avastin prescrivibile off-label, ciò non comporta alcuna conseguenza né economica né disciplinare per il prescrittore, né tantomeno comporta oneri a carico della struttura sanitaria presso cui il paziente è stato curato.

La Corte Costituzionale (Ad. Plen. 12 aprile 2012, n. 4 che richiama Corte Cost., 28 luglio 1995, n. 416), ricorda la pronuncia, ha delineato una soluzione intermedia del diritto alla salute, affermando che la necessaria discrezionalità del legislatore nel dare attuazione ai princìpi e ai diritti fondamentali deve necessariamente incontrare comunque il noto limite della “riserva del ragionevole e del possibile”. (cfr., Cons. Stato, Sez. III, 14 settembre 2017, n. 4347).

Libertà prescrittiva motivata

La Sezione ha più volte riconosciuto il principio della libertà prescrittiva del medico ( Cons. Stato, Sez. III, 29/9/2017 n. 4546; id. del 5/4/2019 n. 2234), precisando entro quali limiti la Regione possa introdurre linee guida nella scelta terapeutica, ed entro quali limiti.

Ne consegue che laddove non viene pregiudicata la libertà prescrittiva del medico, ma gli viene soltanto imposto un onere di motivazione sulla scelta del farmaco da prescrivere, non sussiste la violazione del suo diritto al libero esercizio della professione medica, né tantomeno viene leso il diritto alla salute del paziente.

Asl contro Agenzie delle Entrate: l’aggio sulle cartelle è irragionevole e va riformato

L’aggio imposto sulle cartelle esattoriali è irragionevole e va riformato, questa è l’opinione espressa nella sentenza della Corte Costituzionale n. 120 del 10 giugno scorso che ha respinto la questione di incostituzionalità del sistema, affermando nel contempo la necessità della riforma del sistema di riscossione.

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Cartelle esattoriali. La Corte Costituzionale invita il legislatore a rivedere il compenso per l’aggio

L’aggio imposto sulle cartelle esattoriali è irragionevole e va riformato, questa è l’opinione espressa nella sentenza della Corte Costituzionale n. 120 del 10 giugno scorso che ha respinto la questione di incostituzionalità del sistema, affermando nel contempo la necessità della riforma del sistema di riscossione.

Si ricorda che in caso di pagamento effettuato entro 60 giorni dalla notifica della cartella, tali oneri sono pari al 3% delle somme riscosse.

La circostanza che il servizio della riscossione sia ormai sostanzialmente accentrato, affermano i giudice delle leggi, salve limitate eccezioni in ambito locale, presso l’ente pubblico Agenzia delle entrate – Riscossione (e già al tempo della disciplina censurata, presso Equitalia spa, società a totale partecipazione pubblica), potrebbe, essere considerata dal legislatore al fine di valutare se l’istituto dell’aggio mantenga ancora, in tale contesto, una sua ragion d’essere – posto che rischia di far ricadere (o fa attualmente ricadere) su alcuni contribuenti, in modo non proporzionato, i costi complessivi di un’attività ormai svolta quasi interamente dalla stessa amministrazione finanziaria e non più da concessionari privati o non sia piuttosto divenuto anacronistico e costituisca una delle cause di inefficienza del sistema.

In caso di pagamento effettuato dopo 60 giorni dalla data di notifica della cartella, gli “oneri di riscossione”, interamente a carico del debitore, sono pari al 6% dell’importo dovuto, percentuale non indifferente che si somma alla sanzione  per il mancato pagamento pari al 30% ed agli  interessi di mora (il cui tasso attualmente applicabile è pari al 2,68% annuo).

Corte Costituzionale, sentenza 25 maggio – 10 giugno 2021, n. 120
Presidente Coraggio – Redattore Antonini

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 5 giugno 2019 (reg. ord. n. 85 del 2020), la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2.
La disposizione censurata, nella versione applicabile, ad avviso del rimettente, al caso di specie, disponeva (in combinato disposto con l’art. 5, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, che ha ridotto di un punto la percentuale dell’aggio) che «[l’]attività degli agenti della riscossione è remunerata con un aggio, pari al nove [otto] per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore: a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. In tal caso, la restante parte dell’aggio è a carico dell’ente creditore; b) integralmente, in caso contrario».
1.1.– Le questioni sono sorte nel corso di un giudizio proposto dall’Azienda ULSS 12 Veneziana contro Equitalia Nord spa avverso una cartella di pagamento dell’importo di complessivi euro 4.249.745,75, di cui euro 188.838,07 a titolo di «compensi (aggio) di riscossione», notificata il 3 settembre 2014 ed emessa a seguito di iscrizione a ruolo del 16 giugno 2014 per imposte, sanzioni, interessi e compensi della riscossione dovuti per gli anni dal 1998 al 2001, in relazione ad avvisi di accertamento divenuti definitivi per effetto della sentenza della Corte di cassazione, sezione quinta civile, del 9 aprile 2014, n. 8320.
Il giudice a quo riferisce che l’impugnazione della predetta cartella «riguarda unicamente i compensi di riscossione» e che con essa la ricorrente ha chiesto: a) in via pregiudiziale, di sollevare questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 per contrasto con gli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 Cost.; b) in via principale, di dichiarare illegittima in tutto o in parte la cartella di pagamento con riferimento alla pretesa dell’aggio di riscossione; c) in via subordinata, di dichiarare illegittima in tutto o in parte la cartella medesima per errata determinazione dell’aggio della riscossione.
Illustrate nel dettaglio le ragioni esposte dall’Azienda ULSS nel ricorso introduttivo del 2014 a sostegno della richiesta di rimessione, la CTP fa proprie tali doglianze della contribuente, precisando che debbono considerarsi recepite nonché trascritte «per extenso in questa sede», e aggiunge ulteriori argomentazioni e osservazioni.
1.2.– In punto di diritto, il giudice a quo premette che la suddetta censurata normativa è applicabile ratione temporis al caso di specie, data la mancanza di efficacia delle modifiche, in difetto dell’apposito decreto attuativo da esse previsto, successivamente apportate all’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 dall’art. 10, comma 13-quater, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
1.3.– Quanto alle ragioni della non manifesta infondatezza, il rimettente ritiene che la disciplina denunciata violerebbe l’art. 3 Cost., perché la previsione di un aggio di riscossione, pari a una percentuale fissa delle somme riscosse, irragionevolmente non consentirebbe di commisurare la remunerazione dell’agente di riscossione al costo effettivo del servizio, tanto che l’aggio sarebbe dovuto anche in assenza di costi.
Inoltre, nel caso di tributi di importo esiguo o di ammontare elevato, la stessa disciplina determinerebbe una remunerazione, rispettivamente, largamente inferiore o superiore ai costi, senza neppure il ragionevole correttivo costituito da un opportuno prefissato tetto massimo e minimo, come nell’ipotesi esaminata da questa Corte nella sentenza di rigetto n. 480 del 1993, idoneo a determinarne un ancoraggio ai costi del servizio. Secondo il giudice a quo, da tale precedente si dovrebbe concludere che l’introduzione di una disposizione che preveda la remunerazione del servizio di riscossione in misura percentuale al tributo sarebbe non irragionevole soltanto a condizione «che venga prestabilito un importo minimo e massimo entro cui l’aggio deve necessariamente essere contenuto» e «un rapporto inversamente proporzionale all’ammontare della somma da riscuotere».
La mancanza di un ancoraggio al costo del servizio farebbe perdere al compenso per la riscossione il suo carattere di controprestazione economica, creando un’ingiustificata «disparità di trattamento tra i contribuenti» che, a parità di servizio reso – ad esempio la compilazione della cartella di pagamento –, sarebbero tenuti al pagamento di un aggio diverso in relazione agli importi dovuti.
La norma censurata sarebbe infine irragionevole sotto un ulteriore profilo, relativo alla circostanza che detti compensi maturerebbero anche in relazione a voci accessorie (come gli interessi di mora) che nulla avrebbero a che fare con la pretesa tributaria.
1.4.– L’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, applicabile ratione temporis, violerebbe poi l’art. 23 Cost.
Non sarebbe rispettato, infatti, il principio della riserva di legge espresso dall’evocato parametro in quanto, ad avviso del rimettente, i compensi di riscossione, proprio perché non commisurati ai costi del servizio, costituirebbero «in concreto» prestazioni patrimoniali imposte rispetto alle quali il legislatore non avrebbe individuato il presupposto e la misura della prestazione ovverosia, rispettivamente, gli atti esecutivi o in generale gli oneri a carico del contribuente e la misura del costo dell’esecuzione coattiva.
1.5.– La disposizione censurata contrasterebbe inoltre con il diritto di difesa sancito all’art. 24 Cost.
Non imponendo al concessionario «di indicare nella sezione “dettaglio degli addebiti” gli atti esecutivi compiuti in ogni singolo procedimento di riscossione», essa impedirebbe, infatti, di rendere conosciute o conoscibili al contribuente le effettive attività esecutive, precludendo un «controllo della proporzionalità (o addirittura della effettiva necessità) delle attività poste in essere dall’ente riscossione».
1.6.– Il rimettente lamenta ancora l’illegittimità costituzionale della norma indubbiata per violazione dell’art. 53 Cost.
Sarebbe compromesso, in particolare, il principio di capacità contributiva da esso enunciato perché l’imposizione tributaria aumentata dei compensi per la riscossione «non risulterebbe più commisurata al potere del cittadino di concorrere alle spese pubbliche con la propria redditività», ma alle imposte dovute dal contribuente ovverosia a debiti che per loro natura non potrebbero mai «essere indici di ricchezza».
Peraltro, le prescritte modalità di determinazione dei compensi contrasterebbero anche con il criterio di progressività del sistema tributario, «che […] in relazione ad esborsi economici correlati all’esercizio di un’attività istituzionale dovrebbe trasformarsi in “regressività”».
Inoltre, tale disciplina dell’aggio discriminerebbe i contribuenti, i quali si vedrebbero «privati del diritto a dosare la propria contribuzione in base al reddito, scegliendo in questo modo l’intensità delle proprie prestazioni lavorative».
1.7.– Secondo la CTP, il censurato art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, «non prescrivendo alcuna verifica puntuale e precisa dei costi realmente sostenuti per la riscossione dei ruoli affidati dall’ente creditore», violerebbe altresì l’art. 76 Cost. in quanto eccederebbe i limiti della legge 28 settembre 1998, n 337 (Delega al Governo per il riordino della disciplina relativa alla riscossione), che all’art. 1, comma 1, lettera e), aveva delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo che prevedesse «un sistema di compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente riscosse, alla tempestività della riscossione e ai costi della riscossione».
Precisa il rimettente che ciò varrebbe «sia in generale, sia con specifico riferimento ai costi sostenuti per la riscossione delle imposte dovute dal singolo contribuente».
1.8.– La norma indubbiata lederebbe infine i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione sanciti all’art. 97 Cost., sotto distinti profili.
Innanzitutto, secondo il rimettente, l’assenza di un preciso dettato normativo che individui in modo specifico le procedure della riscossione, la tipologia degli atti e i relativi costi, nonché la mancanza di una forma di responsabilità del concessionario in ordine alle scelte operate, esporrebbe il contribuente al rischio di essere «onerato da costi ingenti per azioni inutili (inesistenza di beni da aggredire) o eccessivamente dispendiose», in pregiudizio dei cennati principi.
Inoltre, la norma censurata contrasterebbe con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione in quanto, disponendo criteri e modalità di riscossione irrazionali, non sarebbe finalizzata ad assicurare l’efficienza del servizio. Tale lesione troverebbe ulteriore conferma nella circostanza che, a differenza del sistema previgente, per effetto della riforma attuata con il d.lgs. n. 112 del 1999, Equitalia spa non assumerebbe alcun rischio d’impresa per la mancata riscossione delle imposte iscritte a ruolo dall’Ufficio finanziario (dato che può esercitare il diritto di discarico per inesigibilità di cui all’art. 19 del medesimo decreto), non subendo «alcun danno patrimoniale per effetto dell’inadempimento del contribuente». Ciò renderebbe dunque evidente la sproporzione dell’aggio, che la legge riconosce all’agente della riscossione anche qualora l’attività svolta risulti infruttuosa per inesigibilità del credito erariale.
1.9.– Secondo il giudice a quo, infine, le questioni sono rilevanti, in quanto la sorte del giudizio dipenderebbe unicamente dall’applicazione della norma censurata. La modifica intervenuta per effetto dell’art. 5 del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, non riguarderebbe, poi, «la quota parte a carico del ricorrente» (giacché – come nel caso di specie – anche qualora il pagamento avvenga entro il termine di sessanta giorni dalla notifica della cartella detta quota rimarrebbe comunque pari al 4,65 per cento).
2.– Con atto depositato il 4 agosto 2020, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque non fondate.
2.1.– La difesa statale eccepisce la manifesta inammissibilità delle questioni ritenendo di poter estendere all’odierno incidente le ragioni già indicate da questa Corte nell’ordinanza n. 65 del 2018. Il giudice a quo avrebbe, infatti, denunciato «una generica irrazionalità del sistema» dolendosi «dell’aggio non in quanto tale, ma in quanto questo non [verrebbe] ancorato al costo effettivo dell’attività di riscossione». Pertanto, l’intervento richiesto non sarebbe in senso totalmente caducatorio, ma «teso a ridisegnare la disciplina del compenso dell’agente di riscossione in maniera tale da garantire tale ancoraggio».
In mancanza di criteri da seguire per la quantificazione dell’aggio, la richiesta sarebbe irrimediabilmente ambigua in quanto la prospettazione dell’ordinanza si presterebbe a una duplice lettura dell’asserita sproporzione del compenso, nell’alternativa tra riferirla al costo della specifica procedura esecutiva oppure ai costi complessivi dell’attività svolta dall’agente della riscossione.
Da qui l’indeterminatezza e oscurità del petitum, che resterebbe irrisolta anche nelle conclusioni dell’ordinanza con cui si pone una generica richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999.
2.2.– A sostegno della non fondatezza delle questioni, l’Avvocatura generale premette che la norma censurata, laddove pone, in tutto o in parte, a carico del debitore l’onere generato dalla riscossione, costituirebbe frutto di una precisa scelta di politica fiscale finalizzata a far gravare tale onere sui soggetti morosi, piuttosto che farlo ricadere interamente sulla fiscalità generale (e, dunque, anche sui contribuenti in regola con gli adempimenti fiscali). In base a tale prospettazione, sarebbero morosi anche coloro che, raggiunti da una cartella di pagamento, adempiano nel termine di sessanta giorni dalla sua notifica, in quanto ciascun contribuente può sempre evitarla, adempiendo tempestivamente ai propri obblighi fiscali e contributivi.
Ad avviso della difesa statale, dall’ordinanza resterebbe quindi del tutto indimostrato l’assunto del rimettente per cui la determinazione della remunerazione stabilita dal censurato art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 comporterebbe una sovracompensazione del servizio.
A confutazione di ciò, l’Avvocatura generale rileva in particolare che il rischio della «mancata esazione» costituirebbe uno dei principali «fattori di costo del sistema della riscossione», cosicché sarebbe ragionevole che «il costo delle esecuzioni infruttuose» venga ripartito sui «contribuenti solventi» che comunque, con il loro inadempimento, hanno concorso a rendere necessaria l’istituzione di uno specifico servizio della riscossione; ciò in quanto «la legge parte dal presupposto che una parte di quel compenso va a remunerare i costi che l’Agente della riscossione sconta in relazione alle operazioni che si rivelano infruttuose».
Dunque, non potrebbe ritenersi sindacabile, in sede di giudizio di costituzionalità la mancata previsione di un limite massimo di compenso, in quanto esso potrebbe pregiudicare la copertura dei predetti costi di struttura, con la conseguenza di dover trasferire nuovamente una parte degli oneri della riscossione dai debitori inadempienti alla fiscalità generale, secondo scelte che sarebbero tuttavia riservate alla discrezionalità del legislatore.
La difesa statale si sofferma poi, ampiamente, sulle ragioni per le quali sarebbe impossibile trasferire in modo automatico sul censurato art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999, nella versione applicabile nel giudizio principale, i principi – asseritamente – enucleati da questa Corte costituzionale nella citata sentenza n. 480 del 1993, emessa in relazione ad altre, risalenti disposizioni di legge, di contenuto oggettivamente diverso e collocate in un quadro di riferimento profondamente mutato a seguito di articolati e complessi interventi legislativi, che hanno riguardato sia l’assetto generale della riscossione, sia la disciplina dei singoli strumenti di recupero coattivo.
2.3.– Secondo l’Avvocatura generale le ragioni sopra illustrate condurrebbero altresì alla non fondatezza delle questioni di legittimità sollevate in riferimento agli artt. 23, 24 e 97 Cost., muovendo tutte dal medesimo ed erroneo presupposto interpretativo in forza del quale l’aggio debba remunerare il costo della specifica attività di riscossione relativa al singolo contribuente in concreto inciso dalla procedura.
2.4.– Anche la censura formulata in riferimento al principio di capacità contributiva sarebbe manifestamente infondata. Ed infatti, questa Corte avrebbe già chiarito che «va esclusa in radice l’adombrata violazione dell’art. 53 Cost., atteso che con detto precetto – che attiene al momento sostanziale dell’imposizione, quanto alla individuazione del presupposto economico del tributo, (che deve appunto rispecchiare la capacità contributiva dell’obbligato) – non può collidere norma [sulla riscossione regionale dei tributi], quale è quella in oggetto, che ha riguardo solo al diverso e successivo aspetto della riscossione del tributo stesso» (sentenza n. 480 del 1993; in senso conforme viene citata anche la sentenza n. 7 del 1993).
2.5.– L’Avvocatura generale ritiene infine altresì insussistente il vulnus asseritamente arrecato all’art. 76 Cost. per eccesso di delega in relazione ai criteri previsti dalla legge n. 337 del 1998. Da un lato, infatti, la norma indubbiata sarebbe stata successivamente oggetto di interventi legislativi, rispetto ai quali non sussisterebbero più i vincoli che astringono solo l’emanazione del decreto legislativo attuativo; dall’altro lato, l’assunto del rimettente per cui essa sarebbe eccedente il criterio di remunerare i costi della riscossione, costituirebbe «al più, un’illazione non dimostrata».
3.– Con atto depositato il 10 agosto 2020, si è costituita la contribuente Azienda ULSS 12 Veneziana, chiedendo che le questioni siano accolte.
La parte privata preliminarmente argomenta a sostegno dell’ammissibilità di tutte le sollevate questioni, evidenziando che il rimettente avrebbe: a) puntualmente ricostruito i «fatti di causa»; b) identificato la norma oggetto di censura; c) motivato in ordine alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza; d) formulato un chiaro petitum.
In particolare, secondo l’Azienda ULSS, il petitum si identificherebbe chiaramente nella richiesta di una pronuncia additiva, in quanto il rimettente avrebbe inteso censurare proprio la «assenza di un prefissato tetto massimo e di un rapporto inversamente proporzionale all’ammontare della somma da riscuotere». Il che differenzierebbe il caso di specie da quello dichiarato inammissibile con l’ordinanza n. 65 del 2018 della Corte costituzionale.
Una tale richiesta non impingerebbe nella discrezionalità del legislatore, sia in ragione di un nuovo indirizzo di questa Corte che non subordinerebbe più le sentenze additive all’esistenza delle cosiddette rime obbligate (viene citata la sentenza n. 99 del 2019), sia per la circostanza che, in riferimento alla norma censurata, sarebbero proprio l’assenza di un limite massimo alla misura dell’aggio e di una proporzionalità inversa del suo ammontare a determinare i lamentati vulnera.
Né infine si verserebbe in un caso di petitum ambiguo, poiché il rimettente avrebbe precisato che le doglianze attengono alla disciplina dell’«aggio in quanto esso non risulta più ancorato alla effettiva remunerazione dell’attività effettuata e dei costi sostenuti dall’Agente della riscossione», con ciò palesando inequivocabilmente il riferimento ai costi sostenuti per la «specifica procedura esecutiva».
3.1.– La contribuente, infine, in adesione all’ordinanza di rimessione, ribadisce le ragioni della fondatezza delle singole censure già illustrate nel ricorso introduttivo del giudizio principale.
In particolare, la violazione del principio di ragionevolezza e di non discriminazione sarebbero accomunate dal fatto che, in entrambi i casi, a difettare sarebbe «il sinallagma fra la modesta prestazione resa dall’esattore e l’enormità dell’aggio riconosciutogli», non essendo il compenso ancorato in alcun modo ai costi reali del servizio. Il contrasto con l’art. 3 Cost. sarebbe dunque palese, tanto che la somma dovuta non potrebbe essere qualificata «né come rimborso o congrua remunerazione di un servizio specifico, né copertura del servizio generale, ma come una vera e propria sanzione indiretta, se non addirittura, un aggravio del carico fiscale o soprattassa», peraltro corrisposta all’agente della riscossione quale soggetto privato, ancorché a partecipazione pubblica.
A ciò aggiunge che dalle motivazioni della sentenza di questa Corte n. 269 del 2017 (pur relativa alla diversa fattispecie del contributo per il finanziamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, AGCM, avente natura tributaria) si dovrebbe trarre il principio di una generale esigenza equitativa per cui sarebbe necessario contenere il carico dei singoli contribuenti, evitando – per traslato – che taluni di essi siano trasformati in «“super-finanziatori” dell’agente di riscossione».
4.– A ridosso dell’udienza l’Avvocatura generale ha depositato memoria insistendo per la dichiarazione di inammissibilità e comunque di non fondatezza delle questioni.
La difesa statale precisa, tra l’altro, che la richiesta additiva formulata dal rimettente al fine di «introdurre un tetto massimo all’aggio del concessionario della riscossione e la proporzionalità inversa tra la percentuale dell’aggio e l’importo da recuperare» non sarebbe stata supportata – secondo la giurisprudenza di questa Corte (è citata la sentenza n. 99 del 2019) – dall’indicazione della presenza nell’ordinamento di una o più soluzioni costituzionalmente adeguate, che possano considerarsi coerenti con la logica perseguita dal legislatore nella disciplina censurata.
L’Avvocatura, inoltre, ritiene che il rimettente muoverebbe da un erroneo presupposto laddove intende che un livello di remunerazione rapportato all’onerosità dell’attività debba necessariamente significare un ancoraggio al costo minuto della singola operazione e non anche «alle responsabilità, al tempo, alle risorse impiegate e al costo opportunità delle alternative» in considerazione, quindi, dell’attività dell’agente della riscossione nel suo complesso.
5.– Anche la parte privata ha depositato memoria fornendo argomenti a contestazione della dedotta inammissibilità delle questioni per contraddittorietà del petitum, che – a suo avviso – sarebbe, invece, chiaramente da riferire «ai costi della singola procedura esecutiva».
La contribuente sostiene poi che la denunciata assenza di meccanismi che consentano di agganciare il compenso di riscossione ai costi della procedura e, in particolare, l’«assenza di un prefissato tetto massimo e di un rapporto inversamente proporzionale all’ammontare della somma da riscuotere» indicherebbe chiaramente il «verso» della richiesta in via da addizione, cui questa Corte, sulla base della propria giurisprudenza, potrebbe rispondere sia mediante una pronuncia additiva di principio, sia attraverso un’ordinanza di rinvio della trattazione della causa con contestuale monito al legislatore (sono citate le ordinanze n. 132 del 2020 e n. 207 del 2018).
Quanto al merito, la difesa ribadisce sostanzialmente quanto già precedentemente illustrato nell’atto di costituzione precisando, che «a seguire la tesi dell’Avvocatura dello Stato, sarebbero i soggetti più virtuosi a dover rispondere per i soggetti morosi o comunque incapienti», con ciò determinando una trasposizione dell’onere tributario dal soggetto che ne dovrebbe essere per legge attinto a quello che, invece, semplicemente può essere di fatto aggredito dal riscossore.

Considerato in diritto

1.– Con ordinanza del 5 giugno 2019 (reg. ord. n. 85 del 2020), la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2.
La disposizione censurata, nella versione ritenuta applicabile al caso di specie, disponeva – per effetto del combinato disposto con l’art. 5, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135 (che ha ridotto di un punto la percentuale dell’aggio) – che «[l’]attività degli agenti della riscossione è remunerata con un aggio, pari al nove [otto] per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore: a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. In tal caso, la restante parte dell’aggio è a carico dell’ente creditore; b) integralmente, in caso contrario».
Il giudice a quo correttamente premette che la suddetta censurata normativa è applicabile ratione temporis al caso di specie, data la mancanza di efficacia delle modifiche, in difetto del previsto apposito decreto attuativo, successivamente apportate all’art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1999 dall’art. 10, comma 13-quater, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
1.1.– Ad avviso del rimettente la disciplina denunciata violerebbe l’art. 3 Cost., in quanto la previsione di un aggio di riscossione, pari a una percentuale fissa delle somme riscosse, irragionevolmente non consentirebbe di commisurare la remunerazione dell’agente di riscossione al costo effettivo del servizio, tanto che l’aggio sarebbe dovuto anche in assenza di costi. Inoltre, nel caso di tributi di importo esiguo o di ammontare elevato, determinerebbe una remunerazione, rispettivamente, largamente inferiore o superiore ai costi, senza neppure il ragionevole correttivo costituito da un tetto massimo e minimo (come nell’ipotesi esaminata da questa Corte nella sentenza n. 480 del 1993), idoneo a determinarne un ancoraggio ai costi del servizio, nonché da un rapporto inversamente proporzionale all’ammontare della somma da riscuotere.
La mancanza di tale ancoraggio farebbe perdere al compenso per la riscossione il suo carattere di controprestazione economica, creando un’ingiustificata disparità di trattamento tra i contribuenti che, a parità di servizio reso (ad esempio la compilazione della cartella di pagamento), sarebbero tenuti al pagamento di un aggio diverso in relazione agli importi dovuti.
Dal presupposto interpretativo per cui i compensi della riscossione non sarebbero commisurati ai costi dell’attività della riscossione, il rimettente fa discendere, quindi, la violazione dell’art. 23 Cost., in quanto l’aggio si risolverebbe in una prestazione patrimoniale imposta, per la quale, tuttavia, mancherebbe una previsione legislativa volta a determinarne il presupposto e la misura e, quindi, a limitare la discrezionalità dell’ente impositore.
La disciplina indubbiata contrasterebbe poi con l’art. 24 Cost., poiché non imporrebbe all’agente di riscossione di indicare, nel dettaglio degli addebiti, gli atti esecutivi compiuti in ogni singolo procedimento di riscossione, così non consentendo di valutare la proporzionalità o la necessità dell’attività svolta dall’agente e, conseguentemente, limitando i diritti di difesa del contribuente.
Sulla base dei medesimi presupposti, sarebbe violato l’art. 53 Cost., in quanto i previsti compensi di riscossione si risolverebbero in una prestazione patrimoniale imposta non proporzionale al dovere del cittadino di concorrere alle spese pubbliche con il proprio reddito, peraltro contrastando anche con il criterio della progressività.
Sarebbe poi leso l’art. 76 Cost., in quanto la norma censurata, nel fissare un aggio in una misura percentuale fissa delle somme dovute dal contribuente, senza prevedere alcuna verifica puntuale e precisa dei costi realmente sostenuti per la riscossione dei ruoli, avrebbe violato il principio di delega disposto dalla legge 28 settembre 1998, n 337 (Delega al Governo per il riordino della disciplina relativa alla riscossione), che aveva previsto un sistema di compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente riscosse, alla tempestività della riscossione e ai costi della riscossione, normalizzati secondo criteri individuati dal Ministero delle finanze.
La norma censurata lederebbe, infine, i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
L’assenza di un preciso dettato normativo che individui in modo specifico le procedure della riscossione, la tipologia degli atti e i relativi costi, nonché la mancanza di una forma di responsabilità del concessionario in ordine alle scelte operate, esporrebbe, infatti, il contribuente al rischio di essere onerato da costi ingenti per azioni inutili o eccessivamente dispendiose.
Inoltre, tale disciplina, disponendo criteri e modalità di riscossione irrazionali, non sarebbe finalizzata ad assicurare l’efficienza del servizio e in ogni caso l’agente della riscossione, ancorché ormai «ente pubblico», si troverebbe a esercitare un’attività imprenditoriale sostanzialmente priva di rischi d’impresa, non subendo «alcun danno patrimoniale per effetto dell’inadempimento del contribuente».
2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio tramite l’Avvocatura dello Stato, nel richiedere nel merito la dichiarazione di non fondatezza delle questioni, ha preliminarmente sollevato varie eccezioni di inammissibilità.
In particolare, tra l’altro, ha eccepito che la richiesta è diretta a una riforma di sistema senza che risultino precedenti normativi o giurisprudenziali adeguati (è citata la sentenza n. 99 del 2019).
2.1.– L’eccezione è fondata nei termini di seguito precisati.
2.1.1.– Nella disciplina censurata l’aggio è strutturato come il meccanismo di finanziamento ordinario dell’intera attività di riscossione, la quale, secondo quanto osservato dall’Avvocatura generale, vede nel rischio della «mancata esazione» uno dei suoi principali «fattori di costo». Tale istituto è rimasto sostanzialmente invariato anche nella normativa attualmente vigente, a seguito della riforma operata con il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 159, recante «Misure per la semplificazione e razionalizzazione delle norme in materia di riscossione, in attuazione dell’articolo 3, comma 1, lettera a), della legge 11 marzo 2014, n. 23».
Il rilievo dell’Avvocatura è esatto: la suddetta disciplina è effettivamente funzionale «a remunerare i costi che l’Agente della riscossione sconta in relazione alle operazioni che si rivelano infruttuose» e ciò in base, continua la difesa dello Stato, alla «precisa scelta di politica fiscale» di far gravare l’onere complessivo della riscossione «sui soggetti morosi, piuttosto che farlo ricadere interamente sulla fiscalità generale (e, dunque, anche sui contribuenti in regola con gli adempimenti fiscali)».
In forza di tale logica sono quindi considerati «morosi» anche coloro che, raggiunti da una cartella di pagamento, adempiono nel termine di sessanta giorni dalla sua notifica, nonché quelli che decidono di ricorrere per contestare la correttezza della pretesa tributaria e assolvono l’esecuzione provvisoria: a tali “contribuenti solventi” viene quindi addossato, attraverso l’aggio, il costo delle esecuzioni infruttuose.
2.1.2.– Sulla dimensione di tali esecuzioni infruttuose è preliminarmente opportuno soffermarsi.
I costi complessivi della riscossione, infatti, costituiscono la premessa di fatto sulla cui base, nella disposizione impugnata, si è stabilito che l’aggio dovesse essere pari «al nove [otto] per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a carico del debitore: a) in misura del 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella […]; b) integralmente, in caso contrario» (percentuali che nella disciplina attualmente vigente, nella specie non applicabile, risultano solo ridotte, rispettivamente al 3 per cento e al 6 per cento).
Come si vedrà qui di seguito, tuttavia, tali costi sono fortemente condizionati dall’abnorme dimensione delle esecuzioni infruttuose, che quindi incidono altrettanto fortemente sulla proporzionalità dell’onere riversato sul contribuente che, sebbene inadempiente (o ricorrente avverso la pretesa tributaria), assolve il proprio debito tributario.
2.1.3.– La Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, nella Relazione sul rendiconto generale dello Stato per l’esercizio 2019, ha evidenziato che «il volume complessivo delle riscossioni a mezzo ruoli fra il 2000 e il 2019 è stato di 133,4 miliardi, a fronte di un carico netto di 1.002,8 miliardi, con un indice di riscossione del 13,3 per cento», precisando, peraltro, come tale «affievolirsi delle azioni di riscossione coattiva» risulti di dubbia compatibilità con «il conseguimento degli obiettivi di contrasto all’evasione fiscale e con la complessiva tenuta del sistema tributario» (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, decisione 24 giugno 2020, n. 10, relazione annessa, volume I, tomo I, pagine 23 e 24).
Un’ulteriore conferma dell’insufficiente indice di riscossione che ha caratterizzato l’ultimo ventennio si rinviene nella recente audizione del Direttore dell’Agenzia delle entrate presso la Camera dei deputati (VI Commissione finanze, Individuazione delle priorità nell’utilizzo del Recovery Fund, con particolare riferimento a possibili interventi di riforma del sistema fiscale e della riscossione, Roma, 14 settembre 2020, pagina 17), dove si precisa che «[a]lla data del 30 giugno 2020, il valore del carico contabile residuo, affidato dai diversi enti creditori all’Agente della riscossione dal 1° gennaio 2000, ammonta a circa 987 miliardi di euro».
Tale dimensione delle entrate pubbliche non riscosse, nella medesima audizione viene quindi definita la più evidente «particolarità» (ma ben si dovrebbe parlare di grave anomalia) che «emerge dal confronto del sistema della riscossione italiano con il panorama internazionale».
2.1.4.– In base al consolidato orientamento della Corte di cassazione l’aggio deve essere inteso come «finalizzato non tanto a remunerare le singole attività compiute dal soggetto incaricato della riscossione, ma a coprire i costi complessivi del servizio» (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 3 dicembre 2020, n. 27650) e assume «natura retributiva e non tributaria» (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 12 febbraio 2020, n. 3416), «trattandosi del compenso per l’attività esattoriale» (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 11 maggio 2020, n. 8714).
È del tutto evidente, però, che tale remunerazione, deve restare coerente con la sua funzione e non assumere un carattere arbitrario, come invece può facilmente verificarsi nel caso (non infrequente, per le ragioni sopra viste) di eccessiva entità del costo del non riscosso addossato al contribuente “solvente”.
In questa situazione, infatti, il meccanismo di finanziamento della funzione di riscossione degenera nel paradosso di addossare su una limitata platea di contribuenti, individuati in ragione della loro solvenza (tardiva rispetto alla fase dell’accertamento dei tributi), il peso di una solidarietà né proporzionata, né ragionevole, perché originata, in realtà, dall’ingente costo della «sostanziale impotenza dello Stato a riscuotere i propri crediti» (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione 8 aprile 2021, n. 4, pagina 9) nei confronti dei contribuenti insolventi.
2.1.5.– È opportuno precisare che questa situazione di inefficienza della riscossione coattiva, che incide negativamente su una fase essenziale della dinamica del prelievo delle entrate pubbliche, non solo si riflette di fatto sulla ragionevolezza e proporzionalità dell’aggio, ma determina altresì una grave compromissione, in particolare, del dovere tributario.
Questa Corte ha già precisato che tale dovere, riconducibile al valore inderogabile della solidarietà di cui all’art. 2 Cost., è «preordinato al finanziamento del sistema dei diritti costituzionali, i quali richiedono ingenti quantità di risorse per divenire effettivi» (sentenza n. 288 del 2019).
Si deve ora ribadire che un’adeguata riscossione è essenziale non solo per la tutela dei diritti sociali, ma anche di gran parte di quelli civili, data l’ingente quantità di risorse necessaria al funzionamento degli apparati sia della tutela giurisdizionale sia della pubblica sicurezza, entrambi indispensabili per la garanzia di tali diritti.
Da questo punto di vista, la descritta, grave inadeguatezza dei meccanismi legislativi della riscossione coattiva nel nostro Paese concorre a impedire «di fatto» alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli di cui all’art. 3, secondo comma, Cost.: la funzione della riscossione, infatti, è essenziale «condizione di vita per la comunità», al punto da esprimere un interesse «protetto dalla Costituzione (art. 53) sullo stesso piano di ogni diritto individuale» (sentenza n. 45 del 1963).
È quindi urgente che il legislatore statale provveda a riformare tali meccanismi.
2.1.6.– Le modalità con cui ciò potrebbe avvenire – superando i profili di irragionevolezza della censurata disciplina dell’aggio (sostanzialmente riprodotta, come detto, nella sua essenziale struttura anche nella disciplina vigente) e garantendo risorse adeguate alla funzione pubblica della riscossione – possono però essere molteplici e sono rimesse in prima battuta alla discrezionalità del legislatore.
Il rimettente, del resto, non invoca affatto una pronuncia ablativa della norma censurata, ma richiede una soluzione additiva, ovvero la previsione sia di un minimo e un massimo, sia di un rapporto inversamente proporzionale alla somma da riscuotere, che non è certo l’unica astrattamente compatibile con la Costituzione (ove fosse determinabile in precisi parametri numerici, peraltro non indicati dal giudice a quo).
Né quanto prospettato dalla CTP indica un adeguato punto di riferimento (nel senso affermato, ex multis, dalla sentenza n. 222 del 2018). La sentenza n. 480 del 1993 di questa Corte, evocata dal rimettente, atteneva, infatti, a un meccanismo legislativo regionale che stabiliva esclusivamente un minimo e un massimo, mentre una soluzione analoga a quella richiesta venne prevista solo nella fase iniziale della storia della riscossione italiana, nella cosiddetta «legge Sella» del 20 aprile 1871, n. 192, serie seconda (Sulla riscossione delle imposte dirette).
In quel contesto la previsione di un limite minimo e massimo alla percentuale dell’aggio rappresentava un sostanziale ancoraggio della misura ai costi del sistema di riscossione; la contestuale previsione che tale percentuale fosse inversamente proporzionale al gettito dei ruoli affidati si giustificava invece al fine di rendere funzionale il servizio del concessionario privato, organizzato in modo competitivo su base territoriale, e di ridurre il divario tra le esattorie che gestivano un maggior gettito e quelle che ne gestivano uno minore.
È chiaro che tali ragioni sono oggi del tutto venute meno: ciò esclude la possibilità di convalidare come soluzione costituzionalmente adeguata quella prefigurata dal rimettente.
2.1.7.– La circostanza che il servizio della riscossione sia ormai sostanzialmente accentrato, salve limitate eccezioni in ambito locale, presso l’ente pubblico Agenzia delle entrate – Riscossione (e già al tempo della disciplina censurata, presso Equitalia spa, società a totale partecipazione pubblica), potrebbe, peraltro, essere considerata dal legislatore al fine di valutare se l’istituto dell’aggio mantenga ancora, in tale contesto, una sua ragion d’essere – posto che rischia di far ricadere (o fa attualmente ricadere, come si è visto) su alcuni contribuenti, in modo non proporzionato, i costi complessivi di un’attività ormai svolta quasi interamente dalla stessa amministrazione finanziaria e non più da concessionari privati –; o non sia piuttosto divenuto anacronistico e costituisca una delle cause di inefficienza del sistema.
Infatti, se il finanziamento della riscossione, da un lato, finisce per gravare prevalentemente sui cosiddetti “contribuenti solventi” e, dall’altro, fornisce risorse insufficienti al corretto esercizio della funzione pubblica di riscossione, si determina anche un disincentivo alla lotta della cosiddetta “evasione da riscossione” nei confronti di chi riesce a sfuggire in senso totale ai propri obblighi, soprattutto se di importo relativamente modesto.
Risulta del resto enorme il numero dei ruoli relativi a tali importi e che, in ogni caso, contribuisce alla genesi delle imponenti cifre che caratterizzano la massa del non riscosso (come risulta dalla memoria del Presidente dell’Ufficio parlamentare del bilancio sul disegno di legge AS 2144, dell’8 aprile 2021, Commissioni riunite V e VI del Senato della Repubblica): ciò anche per l’effetto di un quadro normativo che impone lo svolgimento di attività pressoché indistinte per tutte le tipologie di somme iscritte a ruolo. Su tale aspetto, peraltro, questa Corte ha già sollecitato il legislatore a una revisione dei criteri di riscossione in modo da garantire maggiore efficacia e tempestività (sentenza n. 51 del 2019).
Anche un obbligo tributario di ridotto ammontare, come può essere spesso quello derivante da imposte locali, concretizza l’inderogabile dovere di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e in quanto tale deve essere considerato dall’ordinamento, pena non solo la perdita di rilevanti quote di gettito ma altresì il determinarsi di «disorientamento e amarezza per coloro che tempestivamente adempiono e ulteriore spinta a sottrarsi al pagamento spontaneo per molti altri» (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione 8 aprile 2021, n. 4, pagina 31).
Peraltro, la necessità di «un’ampia e organica revisione dell’intero sistema della riscossione per individuare soluzioni idonee a potenziare l’efficienza della struttura amministrativa e tutelare adeguatamente l’interesse dello Stato» è stata nuovamente evidenziata dalla Corte dei conti anche sotto l’ulteriore punto di vista della dimensione dei residui attivi, impropriamente ritenuti di riscossione certa – anche a causa di difetti di gestione e di comunicazione dei dati –, che si riflettono in termini negativi anche sulla stessa affidabilità dei bilanci pubblici (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica approvato il 24 maggio 2021, pagina 140).
2.1.8.– Il servizio della riscossione coattiva deve quindi essere messo in condizioni di funzionare correttamente secondo i principi di efficienza e buon andamento, anch’essi evocati dal rimettente: tuttavia le modalità con cui ciò può avvenire sono ben più complesse e varie rispetto alla soluzione dallo stesso richiesta.
I principali Paesi europei (Germania, Francia, Spagna, Gran Bretagna) hanno, del resto, da tempo superato l’istituto dell’aggio e posto a carico della fiscalità generale le ingenti risorse necessarie al corretto funzionamento della riscossione.
Tale soluzione, peraltro, è stata in vigore per circa quindici anni anche nel nostro ordinamento con il d.P.R. 29 settembre 1973, n. 603 (Modifiche ed integrazioni al testo unico delle leggi sui servizi della riscossione delle imposte dirette approvato con d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858). Quest’ultimo, sebbene in un contesto ancora legato alla concessione a soggetti privati dell’attività di riscossione, all’art. 3, primo comma, già disponeva che «[p]er le riscossioni effettuate sia mediante versamenti diretti dei contribuenti sia mediante ruoli l’esattore è retribuito con un aggio a carico degli enti destinatari del gettito dei tributi».
Non è marginale rilevare che la più autorevole dottrina avesse ritenuto tale soluzione particolarmente efficace, sia in termini di trasparenza contabile, sia al fine di eliminare le disparità di trattamento tra i contribuenti.
2.1.9.– Al riscontrato vulnus degli evocati valori costituzionali questa Corte non può, allo stato, porre rimedio, dato che, come detto, il quomodo delle soluzioni attinge, in ogni caso, alla discrezionalità del legislatore, secondo uno spettro di possibilità che varia dalla fiscalizzazione degli oneri della riscossione (così come lo sono già, del resto, quelli relativi all’attività di controllo e di accertamento), eventualmente escluse le spese di notifica della cartella e quelle esecutive, alla previsione di soluzioni, anche miste, che prevedano criteri e limiti adeguati per la determinazione di un “aggio” proporzionato.
Le questioni sollevate dal rimettente vanno perciò dichiarate inammissibili, perché le esigenze prospettate, pur meritevoli di considerazione (nei sensi sopra precisati), implicano una modifica rientrante nell’ambito delle scelte riservate alla discrezionalità del legislatore (sentenza n. 219 del 2019).
Nel pervenire a tale conclusione questa Corte ritiene, però, opportuno rimarcare, ancora una volta, l’indifferibilità della riforma, al fine sia di superare il concreto rischio di una sproporzionata misura dell’aggio, sia di rendere efficiente il sistema della riscossione.

Per questi motivi
la Corte Costituzionale

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), come sostituito dall’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Venezia, con l’ordinanza indicata in epigrafe.